行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议（上）(5)

　　为使此次研究能够接受检验，兹就相关的方法略作说明。首先，我将270个案例分为行政机关胜诉和败诉两类，以便确定滥用职权标准的运用在败诉案件中所占比例。但是，由于有的案例经过一审、二审甚至再审程序，所以此次考察以最终有效判决为准。此外，凡法院判决中存在撤销或变更内容的，无论是否部分维持、部分撤销或变更的情况，都视为行政机关败诉。因为只要判决中有撤销或变更内容的，就会适用相应的司法审查标准。至于原告撤诉的情形，如果系缘于被诉行政机关在诉讼过程中自我纠错的，也列入行政机关败诉案件中。而法院以原告不符合起诉条件为由驳回起诉的以及根据行政机关的执行申请同意执行的（仅有1例），视同行政机关胜诉。其次，在有的案例评析中，法官确实认为显失公正属于滥用职权，但为了突出滥用职权标准之运用，以显失公正标准予以变更的行政行为不作为滥用职权情形来对待。 
　　研究的结果确实令我颇为惊讶。在270个案例中，行政机关败诉的为182件。在判决中明确适用滥用职权标准的只有6个案例，加上原告撤诉、法院未就实体问题进行判决但评析认为构成滥用职权的1个案例，共7个，占败诉案例的3.85%。即便再加上判决中未适用滥用职权标准、只是评析认为属于滥用职权的3个案例，也才10个，仅占败诉案例的5.49%（详细情况见表二）。比例如此之小，不免令人对滥用职权可以作为审查行政裁量的重要标准之说疑窦丛生。当然，这样的比例并不一定必然得出“法院很少适用滥用职权标准”的结论。因为这个文献研究本身的确存在痼疾：它既不是在普查基础上进行的全面统计，也难免受制于已经加工过的《人民法院案例选》素材之影响。然而，无论如何，鉴于前文提及的选择此书为研究对象的理由，我依然相信这些数据有相当之参考作用。 
　　更为重要的是，仅对已有的10个案例进行具体分析，就可以发现法院或法官在运用“滥用职权”标准方面，至少存在两种现象值得关注：第一，滥用职权标准在判决中适用的情形较为混乱，且看起来大多与行政裁量无关。在法院判决中明确援引《行政诉讼法》第54条第2项第5目（以下简称第5目）的，共有6个案件。其中，有公安机关滥用侦查权、以刑事侦查为名侵犯人身权利的（案例17）、镇政府没有举出当事人骗取离婚证的证据而宣布离婚证无效的（案例109）。而案例45、177、235的判决和评析部分，都没有说明被诉行为为何构成滥用职权。对案例233进行评析的法官，则认为判决不应适用第5目。第二，“滥用职权”在评析中的应用，也有可能指向法院在判决中以其他标准宣布违法的行政行为。案例37、41、112都属于此类现象。这3个案例是在判决中直接适用其他标准，作评析的法官却给它们安上“滥用职权”的评价。而且，这3个案例的评析在应用“滥用职权”时，都有指责被诉行政机关主观动机之意。最后，剩下一个原告撤诉、法院未对被诉行为进行判决的案件（案例221），进行评析的法官倒是明白无疑地道出被诉行为存在主观动机不良的问题。 
　　表二 滥用职权标准适用实情（以《人民法院案例选》为研究蓝本） 
　　画卷尽管无法充分展开，可在已经显现的部分，我们看到了怎样的景观？滥用职权标准似乎总是同行政机关的主观问题发生着牵连；它似乎很少被用来检验学理上通常认识的行政裁量；它似乎处于一片混沌之中……这一系列从略显粗糙的实证结论中获取的直觉印象，不得不让我们反省：滥用职权作为审查行政裁量之重要标准，似乎仍然停留在一种意象之中，而与现实相距甚远，症结在哪里呢？