初论行政主体与相对人关系之和谐(10)

　　1．选取程序切入点的原因 
　　正当法律程序原则起源于英国古老的“自然正义”，主要涵义是“任何人不得自己做自己的法官”和“任何人在受到公权力不利行为的影响时，有获得告知、说明理由和提出申辩的权利”，基本形式和途径是告知、说明理由、听取申辩和公职人员在与所处理事务有利害关系时回避。这一原则在行政法上系指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为必须遵守正当法律程序，包括事前通知，向相对人说明行为的根据、理由，并听取相对人的陈述、申辩；事中行政行为的实施必须依法行使；事后为相对人提供相应的救济途径。随着行政实践的不断发展，20世纪中期以后，公开、透明、公众参与在正当法律程序中越来越占有重要地位。“程序的控制之所以重要就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力。”[21]兼具合法性和合理性约束的法律程序，本身就是对行政权的规制。与此同时，“法律程序具有自身独立的价值和意义，而不仅仅是达到特定目的手段。”[22]正当法律程序原则实质上要求政府必须为其行为提供正当化的理由，对行政机关行使行政权的活动施加了最基本的程序性要求，有利于防止行政权力滥用，保障实体公正的实现，体现着对相对人权利的尊重与保障，具有内在的民主精神。换言之，这一原则恰好关联已述的“权力正当”、“权利保障”、“权力控制”三个要素。更重要的是，现实中直逼行政双方和谐关系道义底线的腐败问题虽成因复杂，而“正当法律程序缺位乃是我国现阶段腐败滋生、发展和蔓延的最重要原因。”[23]选取这个制度切入点的意义便自不待言。 
　　2．通过正当程序加固权力正当性 
　　正当法律程序在宪政层面上的价值无疑是加固行政权正当性的基础，程序本身蕴含的民主精神也是回应“行政国”兴起后权力诟病的一剂良方。我国没有自然公正的理论渊源，现有法律体系中也没有正当法律程序原则的明确规定，但不难在宪法等法律文本中觅见其内涵和精神，人民主权原则就赋予了正当法律程序原则宪法含义和法理基础。从推进依法治国方略的内在要求出发，有必要在宪法中写入“正当法律程序”条款。如果出于法律传统隔阂、条款本身的弹性化特质或语义冲突（正当法律程序与法定程序）等顾虑暂不写入，该原则的内在精神也应成为控制国家公权力的基本旨意，使行政主体在行使权力时按照公正的程序采取公正的方法进行，尤其是在作出使相对方的利益直接受到有利或不利影响的决定之前，必须给予相对方以参与决定制作过程的机会，体现民主行政、公正行政的要求。有鉴正当法律程序原则在推进宪政进程、加快民主政治建设、加固行政权力正当性等方面的重大意义，并非单纯考量构造和谐的行政双方关系，至少应将正当法律程序条款列为将要出台的《行政程序法》的基本原则[24]。 
　　3．通过正当程序提升权利价值 
　　一般认为，在行政过程中，“正当法律程序的最低标准大体包括：（1）告知相对的一方有关的事实和权利；（2）为相对一方提供有效的听证机会；（3）主持程序活动的决定者必须是独立的。”[25]这三项看似笼统的标准又可细化为人们所熟知的公告、评论与行政公开、听证等具体行政法律制度，内蕴的基本价值在于个人尊严与公正，将极大地扩充权利保障维度，对于改善行政双方关系具有基础意义。不过，实现正当法律程序原则设定的权利尊重和权利保障目标，有赖于行政主体的中立性和程序参与者的陈述、申辩权利，且须以行政相对人在程序进行过程中享有充分的公共参与权以及对政府信息的公开、平等取得权作为前提。照此看来，目前《政府信息公开条例》实施中一些地方政府以“不宜公开”为由拒绝信息公开，说明制度设计还没有完全转换到相对人权利坐标；一些事关民生的听证会沦为“听涨会”，其间也有违反程序的“话语垄断”，等等。因此，在即将颁行的《行政程序法》中，严格明确正当法律程序最低标准是必要的。上述三项程序要求中，相对一方的听证权被认为是正当程序的最低限度要求，而现实中听证制度流于形式已司空见惯，因此程序法在这方面必须做出郑重回应。