初论行政主体与相对人关系之和谐(11)

　　4．通过正当程序控制权力恣肆 
　　美国联邦最高法院法官威廉·道格拉斯曾谈到，“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”[26]。在当代“行政国”背景下，正当法律程序发挥灵活性的特质，在界定行政裁量权方面具有其他法律规范无法比拟的优势，使“控权”更易于操作。“控权”与“防腐”在一定意义上是同义语，正当法律程序在制度防腐上能够发挥不可替代的作用。当前突出的问题是，作为执政党的中国共产党，以及各级各类虽未列入行政主体序列但操控着行政权力的组织体（社团、公共企事业单位、基层组织等），应该按照正当法律程序原则建立一整套自控制度，同时应基于一国法律统一性、司法统一性原理，杜绝实践中组织体规约“架空”国家法律的现象（例如实践中纪检机关对违纪党员干部“双规”就不符合正当法律程序，纪检机关在发案后以“先独立审查”为由排除司法介入客观上还可能延误刑侦效率）。 
　　小结 
　　构建行政主体与相对人和谐关系的法律路径选择是需要理性对待和宏观审视的问题，兼及实体规范与程序规范，需要宪政回应和实践探索，更有赖市场生发和文化呼应。在纷繁复杂的制度建设和实践探索中，对于“权力正当”、“权利保障”、“权力控制”这三个基础要素，应给予整体关注。在众多基础性制度建设中，正当法律程序原则的确立无疑是一个重要的切入点，并有可能为同等重要的其它基础性制度建设提供某种启示。 
　　结 语 
　　卢梭有言，“一个民族的面貌完全是由它的政府的性质决定的。”[27][]行政主体与相对人的关系形态中也可以找到类似的语义延伸：和谐的行政双方关系的倾覆危险更多地来自行政权力，受害最深的则是行政相对人一方，权利本位视角自应坚持。在行政双方关系法治形态的理论判断中，“和谐”不仅仅是一种理想，而是建构在正义支撑、价值导引和制度规范基础上的法治秩序，是体现行政法本质追求的健康、规范的人文关系形态，而权力正当的瑕疵、权利保障的乏力、权力控制的失序，则时刻颠覆着行政双方关系和谐共处的基础，制度催生的腐败问题、道德滑坡问题又使解救理路异常逼仄。重筑或修复行政双方和谐共处的基础，必须在唯物论、价值论和方法论视域中寻求理路，当前需要在市场层面上压缩行政双方博弈空间、营造规则自生空间、延展行政双方互动空间，需要在宪政层面上提升人权保障价值和约束权力的理念，需要在技术层面上健全符合预期的行政法规则体系，并探索有益的行政行为方式。此外本土文化上的民主土壤再造、道德谱系生成、主体意识文化移植、良知、良法等问题也都是意味深长的话题。在诸多基础性制度建设中，确立正当法律程序原则具有一定启发意义，其它相关的重要制度或可鉴此，但肯定都是独立和务实的课题。 
　　事实可能令人困惑。当权力已经变形为“刀币”形状的兼具交易功能和权柄作用的特殊筹码，当正常的职务尽责已经成为媒体敏感搜寻的新闻线索和让相对人受宠若惊的“礼遇”、“恩赐”，当良知已经稀缺到必须从重大自然灾害和人为灾害中寻找它还存在的蛛丝马迹，人们不禁要问：行政主体与相对人关系的不和谐，是权力的原罪还是人心不古？和谐凭什么？！《尚书·大甲》曰：“天作孽，犹可违；自作孽，不可活。”在行政主体与相对人关系的畸变中，理论审视必须投注到行政法、行政乃至国家的原初价值空间——价值基点的找寻本身同时就具有某种基础价值，至少可以帮助我们在纷繁乱象中保持一种务实的清醒，这样的认知态度能够突破个案应对局限，建立共性方案。例如，面对客观存在的大众“仇富”问题，应该检讨的是在控权机制失序情形下，行政主体滥施公共资源分配权致使一些人不当暴富（如前些年的“官倒”、企业改制中个别法人代表对国有资产的侵吞、经济适用房分配中富人群体的垄断等），如何在“仇富”与“仇官”效应恶性循环中寻求解救理路便有了梗概。再如，针对实践中屡见不鲜的拆迁征地对峙事件，如何在实体和程序两个方面强化对相对人权利的保障，如何提升信赖保护原则、重估公共利益分量、明晰自由裁量底线就是个紧迫问题。再如，新近发生的“感城事件”，又是不法之徒挑唆煽动酿成，但起因确是当地连续发生的几起学生受伤害事件，当地群众尤其是受害人家属对派出所的办案效率非常不满是事实，公安机关在维护相对人人身权利方面的懈怠嫌疑、相对人对自身权利保障期望的落空揣测等主体价值疑惑，成为个别不法之徒滋事的诱因。这个事件以及相关事件都潜藏着一个命题：权力该不该让人生疑？这应该成为公共考量而不仅仅放置在社会心理层面。也许，理论应对确实难于生成个案辅导，但对策的选取必须符合理性向度。从权利和权力基本理论出发，针对一再发生的由于“群众不明真相”酝酿的“公共事件”，负有秩序维护和诱因消除双重责任的各级政府该做什么？能不能考虑腾出对GDP数据的一部分热衷，建立一个中立、中介性质的社会舆情扑捉、汇总、评估机构？通过该机构的网络调查和市井搜罗，及时捕获舆情“真意”——如某地某阶段针对某公务人士或公共事件的热点关注度、质疑等等，官方据以及时反应，对与“公共事件”相关的信息予以特殊披露，以消除公众狐疑，还原事件真相，避免寄寓矛盾。这种特殊信息披露触及的公民隐私权问题，因指向承担特殊披露义务的公务阶层而具有合法性，也符合行政应急原则；这种民意搜寻机制还具有克服官方机构、官办媒体“报喜不报忧”毛病的长处，也是公民知情权的有效实现途径。与此相关，鉴于干部实绩考核指标普遍导向形式主义的难题，是不是应该不把群体事件发生率作为公务绩效考量的重要指标，而是把社会舆情作为衡量标准和应对焦点？如此，上述虚拟机构提供的真实参数便可以纳入官员评价系统，这无形中可能会助推民主进程。