二、多中心治理：转向政府有限责任模式的校长治理框架
多中心治理指的是多个方面的多个中心，包括治理空间的多中心、治理主体的多中心、治理方式的多中心和权力向度的多中心[4]。所谓治理空间的多中心，就是指存在多个维度的治理空间，既有国家层面，也有社会层面和市场层面。治理主体的多中心指的是治理主体既可以是政府部门和公共组织，也可以是非公社会组织或私人机构，还可以是以上不同主体的合作治理。具体从大学校长的管理上来看，影响大学校长并使之采取行动的主体并不只有政府一个公共权力中心，还可以是大学或相关社会组织。在治理方式上，多中心治理将减少管制和控制色彩，强调各相关利益主体的参与与合作。在权力向度上，权力的结构是多元的，权力的来源是多级的，权力的行使是分散的，正如有学者指出的那样，“不再是监督，而是合同包工；不再是政府集权，而是权力分散；不再是由国家计划管理，而是社会、市场协同供给；不再是政府垄断，而是根据市场原则的管理；不再是由政府‘指导’，而是由政府和私营部门合作”[5]。
多中心治理理论的本质在于破除单一秩序，在于消解单一中心的权力独占和权力运行单一指向的格局，形成“政府—市场—社会”协调均衡的多中心权力框架，实现对大学校长的协同共治。事实上，经过30多年的市场化取向改革和发展，政府已不再是社会治理与资源配置的垄断性力量，其对社会事业进行全面包揽的能力已经弱化，整体性的利益格局逐渐瓦解并分化为多元化的利益结构。在经历了高等教育大众化之后，尤其是伴随着高等教育投资主体的多元化，高校已经发展成为事实上的利益相关者组织。除政府外，各类社会组织、学术组织、用人单位和学生等，都对高校的治理结果存有不同的利益期待，也对高校的管理活动产生着实际影响。大学校长是链接大学内外部治理的节点，所以，一个只获得政府层面满意的大学校长在社会效率上是极其低下的，也是对其他多元利益主体的不公平。因此，在多中心治理模式下，对于大学应该选择什么样的校长这一问题，不同利益主体都应以恰当的方式参与研究解决，并以合理的程序表达诉求。协同共治不仅产生利益制衡，更对大学校长能否协调并满足复杂的多元利益要求提出挑战，而这正是促进校长管理不断专业化、标准化、规范化以及更好提升大学校长专业化水平的重要基础。
从多中心治理的角度来看，政府在专业化管理大学校长上承担的责任应当落实到从无限责任转向有限责任的四个步骤中。一是向学校下放部分管理校长的权力。政府对大学校长管理权的独占必须顺应政府职能转变的趋势，随着教育领域“管办评分离”的进一步推进，大学的办学自主权将得到进一步扩大，大学与市场、社会的联系会越来越紧密。政府必须放手具体治校事务的管理，对大学校长的管理应当逐步以学校为中心，积极推进大学通过章程规范大学校长的管理，引导社会其他力量参与管理大学事务，使大学办学从封闭走向开放，从“等、靠、要”资源走向市场竞争。二是尽快制定系统的专业化管理大学校长的法治性文件。依法而治是实现良政的基础，在政府放权和大学扩权的过程中，政府、大学和社会中各利益相关主体的利益面临重新调整和分配，我们必须以法治精神保障和规范多方利益主体的行为，减少因无序而产生的误解和冲突。一方面，高校需要在学校章程中明确学校管理大学校长的条款；另一方面，政府要将选、育、留、用等专业化管理大学校长的标准、程序以法律法规的形式明确下来。三是培育市场力量，使大学校长的遴选从点兵选将到有序竞争。在资源和服务被政府垄断的情况下，政府往往根据行政效率优先法则支配稀缺的高等教育资源，通过行政分配而不是市场竞争来配置资源。对不同的高校，政府是依据学校级别和校长身份并按照安排干部的规律进行配置的。政府给级别高的学校配置的校长的级别较高、能力较强，而跟学校的实际需要较难实现合理匹配，往往需要磨合。从政府管理角度来看，学校的校长岗位属于稀缺资源，极易有人置公共利益于不顾，利用管理者身份和管理环节“寻租”，为个人牟取私利。这样极易导致个别大学校长可能会过于迎合政府主管部门的意图而放弃大学自身的长远利益。在向学校下放部分校长管理权力的同时，政府必须要营造公平竞选大学校长的理想环境，使不同类型的大学和不同类型的大学校长都在平等竞争基础上实现自由选择。四是扶持教育中介组织，使政府对大学校长的管理从直接走向间接。从国际经验来看，发达国家的政府对大学实行的一般是间接管理，不会选择直接干预大学事务[6]。在政府和大学之间往往存在着一个发挥着类似“缓冲器”或“减压阀”功用的教育中介组织，该类组织以独立第三方的身份斡旋于政府与大学之间，如美国的卡内基高等教育委员会、美国教育委员会、英国的高等教育基金会、日本的中央审议会以及意大利的教授委员会等。这类教育中介组织在协调政府与大学的关系方面发挥着举足轻重的作用。我国应逐步把本应该由教育中介组织承担的职能从政府的行政职能中剥离出来，使政府从公共产品的调配者转变为公共产品的监督者。
三、政策工具选择：实现政府有限管理大学校长的有效路径
在中国高等教育改革与发展过程中，虽然政策工具由单一化向多元化转变，但政策工具箱仍不够丰富[7]。选择恰当的政策工具是实现政策目标的前提，也是有效联结政策目标与政策执行最重要的环节。在转变政府职能、下放高校自主权力的趋势下，政府应建构合理的政策工具箱以完善专业化管理，减少过去采用较多的行政命令、管制、限额等管理方式，采取法律、市场等工具逐步提高大学校长管理专业化水平。
一是法律工具的选择。我国应建立和完善政府专业化管理大学校长的法律体系，通过制定“大学法”将大学校长的遴选办法、标准和培训体系等规范化、法制化；细化大学校长的法人代表责任，明确大学校长的治校责任，尤其是厘清大学校长和党委的关系；对于大学校长管理中学校的权力和责任、政府的权力和责任、社会或相关第三方参与的方式和权力等建立明确的法律法规和具体的实施条例给予说明。在制定出台法律的过程中，政府要充分体现程序理性，体现善治政府所必需的透明性、责任性和回应性。
二是市场工具的选择。与社会主义市场经济体制相适应，我国应积极拓展市场工具的应用。中国高等教育改革的推进理所当然源于国家相关政策的主导和推动，但更多的是对中国市场经济改革的一种回应，是与市场经济改革深化同构的结果。必须指出，市场在推动高等教育改革进程中的角色亦不可忽视。政府在管理大学校长过程中，可逐步将部分非核心管理责任交给市场。首先，在控制任命程序的基础上，政府可将对大学校长的评估、初始候选校长提名等交给市场，通过市场的竞争逻辑使优秀人选脱颖而出；其次，在控制考核标准的基础上，政府可将对大学校长的考核过程交给市场，由市场机制区分校长的类型、层次和水平；最后，在公开透明的基础上，政府可将对大学校长的待遇和薪酬管理交给市场，由市场根据实际确定符合人力资源市场规律的合理薪酬。