＂三农＂问题的政治制度分析(1)(4)

　　（三）县乡财政困难，引发严重后果。
　　自1994年财税体制改革以来，我国财政收入持续增长，但由于收入再分配方面改进不多，特别是转移支付制度不健全，在总体财政形势好转的背景下，广大中西部地区县乡两级政府的财政收支矛盾却日益突出。目前，全国一半以上的县甚至连工资也难以按时、足额发放，而相当数量乡镇财政的运行已难以为继。据温铁军估计，全国乡一级政府平均负债200多万，村一级平均负债达到20-30万 。徐勇的调查表明温铁军的估计基本正确，"黄梅一个镇平均一个村30万。汉川市629个行政村，91%的村负债，总债务达1亿多 。"韩俊根据对湖北襄阳县、河南鄢陵县和江西泰和县三个中部地区典型农业县进行了案例剖析后认为，乡镇基本靠举债度日，"这两个乡（指河南鄢陵县大马乡和马坊乡）已经不是传统意义上的'吃饭财政'，已经恶化为一种更为艰难的'讨饭财政'，而且由于财政信用程度下降，'讨饭'也越来越难，乡财政实际上已经接近崩溃的边缘。" 襄阳县2000年直接财政债务为28925万元，占到全县可支配财政收入的140.3%，而这些债务还不包括各乡镇的债务，该县17个乡镇平均负债2411万元。泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%，鄢陵县县乡两级财政共负债1.4亿元，其中主要为乡镇负债，达1.2亿多元。据2000年山东省调查资料显示，乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%；村级负债占当年村集体净收入的比重，全省为296.1%，最高的济宁市达466.5% 。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查发现，截止2001年底，累计债务达163亿元，平均达到3.32亿元 。按照这次审计情况估计，全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务按2-3个亿计算，全国农村债务大约在6000-9000亿之间，农村人口约9亿，人均负债约700-1000元。更大的问题在于，县乡村的债务还在以每年1000亿的速度增加。
　　县乡财政负债严重，在不断加大基层财政风险的同时，引发了一系列严重后果。一是加重农民负担。公共选择理论认为，政府也是"经济人"，为了满足各种开支需要，特别是吃饭需要，乡镇政府普遍存在想方设法从农民那里多征税费的现象，农业特产税和屠宰税成为了按地亩或按人头的"人头税"，有的借各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款，使农民税外负担快速增长，造成"头税轻，二税重，三税是个无底洞"。二是造成债务的恶性循环。债务要支付利息，在没有新增收入的情况下，只有靠借新债还旧债，导致县、乡、村债务日益沉重。三是无法提供基本的公共物品。由于财政入不敷出，许多县乡政府无力向农村提供最基本的公共服务，如农村基本建设、基础教育、医疗卫生等，农民在正常纳税以后，不得不继续承担应该由财政开支的项目。据大量的调查材料表明，2001年以前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，2001年开始，中央要求县级政府负责统发教师工资，但县里发工资的钱主要还是来自乡里，乡里的钱又主要来自农民上缴的税费，最终还是主要靠农民在办农村义务教育。财政除保工资外，对学校运转、改造基本没有投入，据2001年教育经费统计公报显示，农村小学生一学期的人均公用经费仅仅14.06元。四是助长弄虚作假。为了维持运转，县乡政府往往弄虚作假，虚增预算收入，隐瞒赤字，骗取资金。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）审计调查发现，2001年，49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147% 。五是影响了基层政权的合法性。政权的存在，以其提供公共产品和公共服务为基础，而县乡政府捉襟见肘的财政状况，几乎无法履行这一基本职能，相反，为了筹集人员工资，难以避免利用公权，非法榨取小农剩余，激发农村的干群矛盾，不仅难以维护乡村社会自然秩序，反而会强化乡村社会的离心力，影响社会稳定。