＂三农＂问题的政治制度分析(1)(5)

　　（四）农村人才缺失，影响村民自治效果发挥。
　　1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织。1987年11月通过了《村民委员会组织法(试行)》，1998年11月，《村民委员会组织法》正式颁布实施。在村民自治取得很大成效的同时，也暴露出很多的问题。"三农"问题对农村自治最大的负面影响，是自治人才的大量流失。在计划经济时期，由于户籍制度限制了农民的流动，农民被束缚在土地上，除了有限的高考升学（包括推荐工农兵学员）、入伍、招工转移了极少数的农村精英外，农村人才基本留在本地，保住了农村义务教育、合作医疗、维护安定（如民兵组织）和农村管理必需的人才。改革开放以后，高校招生规模逐渐扩大，农村精英高考升学越来越多，这些人基本上不再返回农村。而个体经济发展也使得很多农村精英离开了本地，外出淘金。特别是1995年以后，进城打工农民剧增，对农村自治人才是一个最大考验。据资料分析，我国从农村流出的农民工在12000万左右，流出的农民相对而言是农村文化水平较高，年纪较轻，观念较新的人群。大量的农民外流，使得农村自治人才缺失，农村干部的素质普遍偏低。据新疆自治区农调队调查，村干部中只有3.2%的人具有大专文化程度，36.3%的人具有高中文化程度，60.5%的人文化程度为初中及初中以下。  
　　农村人才的流失，不仅导致了农村干部的素质普遍偏低，还导致了农民的民主权利无法得到有效实施。村民委员会作为村民直接选举的自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，需要以现代公民意识的村民来选举、监督，对于违背村民利益的村委会成员，村民要充分利用法律赋予的权利，予以罢免。然而，很多农村由于外出青壮年太多，留在当地的主要是老人、妇女、儿童，因而对于村委会成员的监督很难到位，一些地方甚至出现了民选的"村官"反过来为非作歹，欺压百姓的情况，如山东省淄博市周村区萌水镇扈家村"南霸天"韩刚自1988年当上了村委会主任后，滥施淫威，无恶不作，先后殴打、伤害村民30余人，强奸、污辱妇女40人，放火烧毁村民房屋10次。山西省平陆县常乐镇前村的村霸裴安军，在1990年担任村委会主任后，横行乡里，无恶不作。 农村"两委"职责不清，也影响了村民自治能力的发挥。"两委"职责在现行法律制度虽然有规定，如《村民委员会组织法》第三条规定："中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。"《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第三款也规定，村党支部"领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。"但是，这些原则规定没有可操作性，权限缺乏明确而具体的划分。如对于现实中已经表现出来的比较敏感的印章掌管权、法人代表权、人事提名任免权、财务签字权、文档管理权等，都没有具体的权力归属划分。村级党组织不适当地越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作情况普遍，"大事小事，一切都由支部说了算"，有的村支书甚至直接任命村委会成员和其他村干部。《村民委员会组织法》规定的应该由村委会召集村民讨论决定的村提留的收缴和使用、经济项目的承包、村办公益事业需要农民负担的事项等，完全由村党支部拍板定案，村委会不能充分行使自治权。有些地方的村委会主任甚至根本不知道村里的财务支出。村民自治中的上述问题，影响到对村民自治的认同，使得村委会难以发挥村民所期望的发展性和保护性功能，不能增强村级公共权力的合法性，楚成亚利用在山东省进行的调查材料，认为当前村级自治组织陷入了"有民主选举，无公共权力合法性提高"的困境。