青海师专学报(社会科学)
中书省,治所中庆路(今云南昆明市),辖区大约包括今云南省,以及贵州省西部、缅甸北部;江浙行中书省,治所杭州路(今浙江省杭州市),统30路、1府、2州,辖区大约包括今浙江省、福建省和台湾省;江西行中书省,治龙兴路(今江西南昌市),统18路、9州,辖区大约包括今江西省、以及广东省中部和东部;湖广行中书省,治所武昌路(今湖北省武汉市),统30路、13州、3府、15按抚司、3军,辖区大约包括今湖南省和广西壮族自治区,以及湖北省南部,贵州省西部、广东省西部;征东行中书省,治所沈阳路(今辽宁省沈阳市),统2府、1司、5劝课使。
行中书省本是元世祖忽必烈汗作为中书省的派出机构而设立的,但在统一后,这些行中书省相沿不变,成为与元朝相始终的高级地方行政机关。我国的省级地方行政由此开始。
元代的行省是地方最高一级政府机构,总理全省政务。其主要职责为:(1)处理境内官吏迁转、考核和刑律诉讼等政刑之事;(2)掌管境内兵甲、驿铺、镇戍军队等军国重事;(3)掌管境内农桑水利、屯田、漕运和赋税征收等经济事宜;(4)管理行省下属的路(府、州)和县(州)两级政权机构的重大行政事务;(5)管领置于边远和偏僻地区的宣慰司、宣抚司。
各行省的官员,一般设丞相一人(不常设),从一品;平章政事2人,从一品,为行省最高长官。再设右丞、左丞各一员(正二品),参知政事二员(从二品)。行省的办事机关为左右司,设郎中(从五品)、员外郎2人(从六品),都事2人,(从七品)。掾吏、蒙古必赤、回回令史、通事、知印、宣使等吏员。人数各省不等。各行省还设检校所、照磨所、架阁库、理问所、都镇抚司等省属机关。各行省及其所属机关官吏人数的编制比较精干。
二、明代行省制度的变化
明朝建立以后,起初,在地方建制上仍沿袭元朝的行省制度。除首都南京直辖外(称南直隶),设北平、山西、山东、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西共12个行省。洪武九年(1376)6月,改称承宣布政使司。其管辖区大致和元行省相仿,故一般仍习惯称行省。洪武十五年又增置云南布政使司。后永乐元年(1403),迁都北京后,改北平布政使司为北直隶。十一年置贵州布政使司。此外,一些边远及少数民族地区,则单设都指挥使司,实行军民合一的特别管辖制度。这种特别管辖区有奴尔干都司,辖区大约包括黑龙江省,以及吉林省北部、内蒙古自治区北部、西伯利亚东部;乌思藏都司,辖区大约包括今西藏自治区中部和西部;朵甘都司,辖区包括今西藏自治区东部、四川省西部、青海省南部。这样,明代省级地方行政建制定制为2直隶,十三布政使司和三个特别辖区。
在省级行政机构和官职设置上,将原来由行政长官总揽的大权,分散为行政、司法、军事三个方面。即:设立承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司。布政使司,称藩台,掌管民政和钱粮,隶属中央吏部和户部,下设左、右布政使各1人(从二品)、及左、右参政(从三品)、左、右参议(正四品)等官。由参政、参议分别管理所辖各道的粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事宜。按察使司也称臬台,负责刑法和监察,隶属中央都察院和刑部,下设按察使1人及副使,佥事等官员。由副使、佥事分别巡察兵备、提学、抚民、巡海、清军,驿传、水利、屯田、招练、监军等事宜。都指挥使司,掌管军事,隶属于五军都督府和兵部,下设都指挥使1人及都指挥同知、佥事、经历等官员。
三司互不相统,各自属中央各院部。省内重大政事,都要经三司会议决定,上报给中央各院部。
明代的布政使司从职权上讲,与原来的行中书省大有不同。已经不再是一个统率全省全面工作的领导机关,而降为仅负责/上承下传0的行政部门。它只能根据朝廷的指示管理一些属于民政、财政方面的事务,诸如稽核户籍人口,征调赋役、督促生产、兴办水利、学校、检查和督促府州县官员,完成上述任务,并奏报其功过,管理仓库钱粮等等。它和当年号称/外政府0的行中书省已完全不能相比拟。但也应看到,由于专设布政使司主管一省的民政和财政,也促使这些方面的工作较前深入。布政使司在权力上是较行中书省大大降低了,但在职责上却较为专一深入了,这在地方行政制度上有其可取的一面。在一省之内取消了任何统率全省政务的部门,/三司鼎足而立0,分别由朝廷垂直领导的办法,实际上也经常出现遇事处置不及时,延误事机,互相推诿塞责的情况。特别是在边塞地区军务紧急、输粮地区漕运紧急以及较大规模地修建水利工程或发生重大骚乱等情况下,/三司分治0就暴露出指挥不灵,威信不孚的缺陷。因此,从明中叶起,出现了总督、巡抚的职务。即,中央派遣官员到地方总督或巡抚漕运、军务、河道、粮道,有权统一指挥三司官员。
三、清代的行省
清初,地方制度仍袭明代的承宣布政使司,取消都指挥使司。清世祖实行1个直隶和14个承宣布政使司的地方行政体制。
清圣祖初年,直隶和承宣布政使司一律改为行