吕建中:中国古代的行省制度
省(简称省)。康熙二年(1663),从陕西省分出甘肃省。康熙六年(1667),江南省分为江苏省和安徽省,湖广省分为湖北省和湖南省。至此,18省成为定制。清代18省治所和辖区为:直隶省治所保定府(今河北保定市)除顺天府(今北京市)外,统11府,7直隶州、3直隶厅,辖区大约相当于今北京市、天津市和河北省。江苏省治所江宁府(今江苏南京市),统8府,3直隶州、1直隶厅,辖区相当于今上海市和江苏省。安徽省治所安庆府(今安徽省安庆市),统8府,5直隶州、辖区相当于今安徽省。山西省治所太原府(今山西太原市),统9府,10直隶州、12直隶厅,辖区相当于今山西省。山东省治所济南府(今山东济南市),统10府,2直隶州,辖区相当于今山东省。河南省治所开封府(今河南开封市),统9府,5直隶州、1直隶厅,辖区相当于今河南省。陕西省治所西安府(今陕西省西安市),统7府,5直隶州,辖区相当于今陕西省。甘肃省治所兰州府(今甘肃省兰州市),统8府,6直隶州、1直隶厅,辖区相当于今甘肃省和宁夏回族自治区。浙江省治所杭州(今浙江省杭州市),统11府,1直隶厅,辖区相当于今浙江省。江西省治所南昌府(今江西省南昌市),统13府,1直隶州,辖区相当于今江西省。湖北省治所武昌府(今湖北省武汉市),统10府,1直隶州、1直隶厅,辖区相当于今湖北省。湖南省治所长沙府(今湖南省长沙市),统9府,4直隶州、5直隶厅,辖区相当于今湖南省。四川省治所成都府(今四川省成都市),统15府,9直隶州、3直隶厅,辖区相当于今四川省。福建省治所福州府(今福建省福州市),统12府,3直隶州、辖区相当于今福建省和台湾省。广东省治所广州府(今广东省广州市),统9府,7直隶州、3直隶厅,辖区相当于今广东省和海南省。广西省治桂林府(今广西壮族自治区桂林市),统11府,2直隶州、2直隶厅,辖区相当于今广西壮族自治区。云南省治所云南府(今云南省昆明市),统14府,4直隶州、5直隶厅,辖区相当于今云南省。贵州省治所贵州府(今贵州省贵阳市),统12府,1直隶州、1直隶厅,辖区相当于今贵州省。
光绪时,台湾、新疆改建行省,又将东北改建为奉天、吉林、黑龙江三省,共二十三省。少数民族聚居地区有内外蒙古、青海、西藏、察哈尔等特别管辖区。
清代省的最高行政长官为总督、巡抚。总督、巡抚原是中央派到地方去的承办某一事务,或进行监察的官员,是临时差使,而非实官。有事即出,事毕即归。后来逐渐变为实职,成地方长官。至乾隆十
三年(1748),方形成直隶、两江、陕甘、四川、闽浙、湖广、两广、云贵八总督制。此外还设有漕运、河道总督。清末又设东三省总督。除以上总督和总督兼任巡抚的直隶、四川、甘肃等省之外,其余15省)))安徽、山西、山东、河南、陕西、浙江、江西、湖北、湖南、福建、广东、广西、云南、贵州各设巡抚1人,共计15巡抚,并成为定制。
总督一般总管两省或数省的军政、民政。为正二品官,加尚书衔者为从一品。总督有兵部尚书和右都御史衔,对辖区的文武官员有监察权。史称总
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督/掌理治军民,综治文武、察举官史、修饬封疆0,有疆臣之称。
巡抚为从二品官,是总管一省地方政务的长官,有兵部侍郎衔例兼右副都御史。
总督和巡抚各有一定数量的直辖军队,总督之下为督标,设副将、参将等官统领;巡抚之下为抚标,设参将、游击等官统领。总督和巡抚各设有衙门,但衙门内不设职能机构,仅设书吏、笔帖式若干人,辅助督抚办理一些文案工作。朝廷对督抚们的工作活动控制较严,一切较大的政务都必须奏报请示,经皇帝批示后才能定案或执行。皇帝通过内阁、军机处以至直接指挥督抚,具体安排和指示他们的工作,如果督抚有越轨和不遵旨意办事之处,立即予以法办。这样,即使督抚们被授予一省乃至数省的军政权力,由于他们没有自己的职能机构,再加上中央的严格控制,仍不可能恃权自重,并无对抗朝廷的能力。因此,有清一代,没有出现地方权重与中央相脱离的现象。
在总督巡抚之下,各省还设有布政使司、按察使司。布政使司设布政使1人,主管本省民政、财政;衙门内设经历司、照磨所、理问所、库大使等办事机构。按察使司设按察使1人,主管本省司法、监察;衙门内设经历司、照磨所、司狱司等职能机构。
总之,清代总督是总揽一省或数省的行政、监察和军事三权的最高长官,巡抚是总揽一省的行政和监察两权(有的总揽一省的行政、监察和军事三权)的最高行政长官。总督和巡抚是清朝的封疆大吏,布政使和按察使仅是他们的僚属。
四、古代行省制的特点及其积极作用
中国古代地方制度中行省制的创立,是我国政区管理制度史上的一次重大改革,有其显明的特点,并发挥了积极的作用。
1、行省制的特点:(1)职权大,地位高。体现在,第一,辖区广大。秦设36郡,汉置13州,唐建15道,宋设26路,元行省11,而元的疆域要比汉唐大得