摘要：制度治党和依规治党要求党内法规制定主体的规范化，这首先要明确党内法规制定主体的范围以及各个制定主体制定权的规范依据。在党内法规制定主体的范围方面，有必要明确党的中央组织、党中央部门的范围，明确中纪委的性质；在党内法规制定主体制定权的规范依据方面，有必要通过解释党章、修改党章等途径为党内法规制定主体的制定权提供党章依据。
关键词：中央党内法规；部门党内法规；地方党内法规；党内法规制定主体；党章
党的十九大报告提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。“党内法规是党的规章制度中规范化度最高的制度形态，具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式。”
因此，党内法规的制定是一件极为严肃的事情，党内法规的制定制度亦必须科学构建。但是，由于关于党内法规制定制度的相关理论研究尚不成熟，党内法规的制定制度也是一个逐渐探索的过程，需要随着管党治党的实践的发展而不断地加以完善和提升。明确和规范党内法规的制定主体，对于加快形成党内法规制度体系无疑具有十分重要的作用，正如有学者所说：“规范党内法规制度的制定主体是加快构建党内法规制度体系的首要任务，是加快形成党内法规制度体系的理论和实践逻辑起点。”
《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）对党内法规的制定主体制度进行了规定。
《党内法规制定条例》第二条规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。２０１７年６月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》强调要“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。
其中，《党内法规制定条例》第三条将党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。据此，笔者根据党内法规制定主体的不同，将党内法规从类型上划分为四大类：中央党内法规、中纪委党内法规、部门党内法规和地方党内法规。同时，笔者将中纪委党内法规、部门党内法规和地方党内法规统称为非中央党内法规。本文拟对《党内法规制定条例》规定的制定主体制度进行释义学分析，理清党内法规制定主体的具体范围和规范依据，分析其中存在的模糊之处，并提出相关的完善建议。
一、中央党内法规之制定主体
（一）范围与争议
所谓中央党内法规，就是党的中央组织制定的党内法规。《党内法规制定条例》虽然明确规定党的中央组织是中央党内法规的制定主体，但是并没有明确规定何为党的中央组织，没有明确规定党的中央组织的范围包括哪些，这为党的中央组织的范围的确定带来了一定的难度。
学界鲜有围绕着党的中央组织的范围进行的专门性研究，大多数是在对党内法规相关内容进行研究时直接指出党的中央组织的范围，缺乏深入的论证。这其中，大多数学者对于党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央军事委员会属于党的中央组织没有异议，分歧在于中央书记处和中纪委是否属于党的中央组织。
例如，姜明安教授和李林教授均认为中纪委和中央书记处都属于党的中央组织；张晓燕教授认为，中央书记处是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构，没有党内法规制定权，也就是说中央书记处不是中央党内法规的制定主体；秦前红教授认为，党的中央组织包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，也就是说不包括中纪委和中央书记处。
（二）规范与标准
学界围绕着党的中央组织范围而产生的争议背后存在着两个未及探讨的关键问题：第一，以什么标准界定党的中央组织？第二，党的中央组织是否均具有党内法规制定权？这涉及到以什么标准去界定党内法规制定主体，以及作为中央党内法规制定主体的党的中央组织的范围和第一个问题中的党的中央组织的范围是否存在差别？
就第一个问题而言，“党的中央组织”是《党内法规制定条例》从党章中抄用来的一个概念。党章作为最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，统领党内法规建设。
习近平总书记强调：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”《党内法规制定条例》是对党章相关规定的具体化，其对概念的使用既要与党章保持一致，又要对党章中的概念进行具体化。通过对党章第三章的考察，可以明确党的中央组织的范围。
党章第三章以“党的中央组织”为标题，专章对党的中央组织进行了规定。党章第三章中出现的党的组织包括党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处、中央军事委员会。这些组织是否均属于党的中央组织呢？
笔者认为是的。党的中央组织是一个形式上的身份，至于其是否是常设的、固定的，是否有独立的权力，并不会影响其属于党的中央组织的身份。基于此，党的全国代表会议“是由中央委员会在两次党的全国代表大会之间，根据工作需要所召集的代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题”，其虽然属于临时性的，并非常设的、固定的，但是仍然属于党的中央组织；中央书记处虽然是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构，没有独立的权力，但是其仍然属于党的中央组织。同时，由于党章第三章并没有将中纪委列入其中，所以中纪委应不属于党的中央组织。
就第二个问题而言，其实质是在问党章中规定的党的中央组织的范围与《党内法规制定条例》中规定的党的中央组织的范围有没有什么区别。《党内法规制定条例》虽然是依据党章制定的，是对党章内容的具体化，但这并不意味着《党内法规制定条例》要１００％复制党章中相关概念所指涉的对象范围。也就是说，在制定党内法规这一事项领域内，《党内法规制定条例》虽然不得超过、但是可以限缩党章规定的党的中央组织的范围。对此问题，笔者从如下两个层面依次探讨：
第一个层面是党内法规制定主体的确定标准，其回答的是以什么标准确定党内法规的制定主体。有学者指出，国家法律的创制主体通常称为“立法主体”，为了与国家法律的立法主体相区别，党内法规的创制主体称为“制定主体”。
这只是阐明了为什么用“制定主体”这一概念。但是，“制定主体”与“立法主体”又是什么意思呢？依据什么标准确定党内法规的制定主体呢？
笔者认为，“制定主体”与“立法主体”仅仅是形式上的差别，其实质涵义并没有差别。党内法规制定主体的确定标准可以参照国家法律的立法主体的确定标准。根据《立法法》的规定，法律的制定需要经过提出法律案、审议表决和公布等法定程序，这几个程序通常由不同的主体负责。例如，以全国人大常委会所立之法为例，其法律案的提出主体包括委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会等，其审议表决主体是全国人大常委会，其公布主体是国家主席。
这表明有诸多主体参与上述法律的形成过程，但在谈及该法律的立法主体之时，我们仍然说全国人大常委会才是立法主体，其他参与到这个过程中的国家机关都不是立法主体。这表明立法主体的确定所依据的是其制定程序中的审议表决主体而非起草、公布主体。也就是说，谁是法律的审议表决主体，谁就是法律的立法主体。
基于此，党内法规制定主体的确定也需要考察党内法规的制定程序。根据《党内法规制定条例》的规定，党内法规的制定经过规划与计划、起草、审议批准、发布几个程序。这里面的“审议批准”与《立法法》中的“审议表决”无异。因此，党内法规制定主体需要依据党内法规的审议批准主体确定，也就是说，党内法规制定主体的确定标准是其审议批准主体。
第二个层面是中央党内法规制定主体的范围，其回答的是有哪些党的中央组织可以制定党内法规。根据《党内法规制定条例》第二十二条的规定，中央党内法规的审批主体包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会。也就是说，有权制定党内法规的党的中央组织仅包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会以及中央军委。
与党章规定的党的中央组织的范围相比，党的全国代表会议和中央书记处均没有党内法规制定权。这主要是因为党的全国代表会议“是由中央委员会在两次党的全国代表大会之间，根据工作需要所召集的代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题”。
根据党章第十二条的规定，党的中央委员会在必要时召集全国代表会议，党的全国代表会议代表的名额和产生办法，由中央委员会决定。这表明党的全国代表会议是临时性的。实际上，新中国成立以来党的全国代表会议也仅举行过两次，一次是在１９５５年３月２１日至３１日，一次是在１９８５年９月１８日至２３日，这两次会议所讨论的事项均无涉党内法规。而中央书记处仅是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构，没有独立的权力。同时，根据《党内法规制定条例》第六条的规定，中央书记处在中央统一领导下负责制定党内法规的日常工作，故而没有党内法规制定权。
二、中纪委党内法规之制定主体
中纪委党内法规的制定主体顾名思义就是中纪委。但是，中纪委的性质是什么？中纪委的性质对中纪委党内法规的效力有哪些影响？学界对中纪委的性质存在哪些争议？这些争议有什么规范依据？应该以什么标准来确定中纪委的性质？这些都是值得深入研究的问题。
（一）争议与影响
中纪委的性质问题实际上就是在问中纪委究竟是属于党的中央组织，还是属于党中央部门，抑或自成一体。对此问题，学界存在着争议。例如，姜明安教授、李林教授、樊鹏副研究员等均将中纪委归入党的中央组织。但是，一些具有官方背景的网站在统计党中央各部门时，则把中纪委列入其中。之所以要探讨中纪委的性质，是因为中纪委的性质影响到中纪委党内法规的效力。根据《党内法规制定条例》第二十五条的规定，中央党内法规的效力高于部门党内法规的效力。如果中纪委在性质上属于党的中央组织，那么中纪委党内法规的效力就高于部门党内法规；反之，如果中纪委在性质上属于党中央部门，那么中纪委党内法规效力就与部门党内法规等同。因此，有必要对中纪委的性质作深入研究。
（二）规范与困境