五、党内法规制定主体之权限依据
党内法规是作为“两个先锋队”的中国共产党自我承诺的结果，属于党内法规制定主体的自我承诺。但是，党内法规制定主体并不能盲目承诺，不能超越权限作出承诺。由于党章是党内法规体系的根本法，《党内法规制定条例》是依据党章制定的，是对党章的具体化，所以，《党内法规制定条例》对党内法规制定主体的规定必须要有党章依据，不得超越党章。
（一）中央党内法规制定主体之权限依据
就党的全国代表大会党内法规制定权的党章依据而言，根据党章第二十条的规定，党的全国代表大会行使如下六项职权：其一，听取和审查中央委员会的报告；其二，审查中央纪律检查委员会的报告；其三，讨论并决定党的重大问题；其四，修改党的章程；其五，选举中央委员会；其六，选举中央纪律检查委员会。这六项职权是否为党的全国代表大会制定党内法规提供了依据呢？第四项职权表明党的全国代表大会拥有修改党章的权力，并且党章的修改权也仅属于党的全国代表大会，其他任何党的组织都无权修改党章。但是，第四项职权并不能为党的全国代表大会制定党章之外的其他党内法规提供依据，其他五项职权也无法提供明确依据。正是基于此，张晓燕教授指出，党章第二十条并没有党的全国代表大会“制定和修改除党章之外的党内其他法规的任何规定”。
笔者认为，尽管党章第二十条没有明确规定党的全国代表大会的党内法规制定权，但是该权力已经隐含在该条第三项职权“讨论并决定党的重大问题”之中了。张晓燕教授把第三项职权称为党的全国代表大会制定党内法规的间接依据，因为该项职权“至少从语义上不排除可以包括制定党内法规事项的含义”。
笔者赞同张晓燕教授的结论，但是不认同其论证逻辑。张晓燕教授的论证逻辑实际上遵循的是“规不禁止即自由”原则，即是说因为第三项职权没有禁止党的全国代表大会制定党内法规，所以党的全国代表大会就拥有党内法规制定权。但是，党内法规制定权在其性质上属于一种权力，其所遵循的应该是“规无授权即禁止”原则，而非“规不禁止即自由”原则。所谓“规无授权即禁止”原则，是指对于党组织的权力而言，其必须具有党章和党内法规依据，否则禁止行使。
因此，党内法规制定权作为党组织的一项权力，其所属主体、权限大小、行使程序等内容必须具有党章和党内法规的依据。而实际上，党章第二十条第三项职权实际上已经包含了制定党内法规的权力。这是因为第三项职权赋予党的全国代表大会的是“讨论并决定党的重大问题”的权力，而党的全国代表大会的党内法规制定权涉及到为全体党组织的工作、活动和党员行为设定一定标准，涉及到依规治党的制度载体质量，进而涉及到管党治党的制度依据问题，因而属于党的重大问题。笔者认为，《党内法规制定条例》第二十二条第一项正是将党章第二十条第三项具体化了。
《党内法规制定条例》第二十二条第一项规定：“涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准。”这里的“审议批准”无疑和党章第二十条第三项中的“讨论并决定”无异，而“涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规”则是对党章第二十条第三项中的“重大问题”进行了细化。
就中央委员会党内法规制定权的党章依据而言，根据党章第十条第三项的规定，中央委员会由党的全国代表大会选举产生，与党的全国代表大会同属党的最高领导机关，同时要向党的全国代表大会负责并报告工作。这表明在性质上，中央委员会与党的全国代表大会同属于党的最高领导机关。根据党章第二十二条第三款的规定，“在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会执行党的全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党”。其中，“领导党的全部工作”表明在职权上，中央委员会领导全体党组织的工作、活动和所有党员的行为。这意味着中央委员会可以通过制定党内法规来规定全体党组织的工作、活动和所有党员的行为。例如，党的十八届六中全会修改通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，制定了《中国共产党党内监督条例（试行）》。
就中央政治局和中央政治局常委会的党内法规制定权而言，根据党章第二十三条第一款和第二款的规定，中央政治局和中央政治局常委会是由中央委员会全体会议选举产生的，在中央委员会闭会期间，中央政治局和中央政治局常委会行使中央委员会的职权。如上所述，既然中央委员会享有党内法规制定权，所以，中央政治局和中央政治局常委会亦应当享有党内法规制定权。例如，党的十八大结束不久，第十八届中央政治局就召开会议，审议通过了《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》；党的十九大结束不久，第十九届中央政治局就召开会议，审议通过了《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》。
根据党章第二十四条的规定，中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作，对军队中党的组织体制和机构作出规定。《党内法规制定条例》第三十四条规定：“中央军事委员会及其总政治部依照本条例的基本精神制定军队党内法规。”据此，中央军事委员会应当可以针对军队中党组织的工作、活动和党员行为制定党内法规。
需要说明的是，在上述中央党内法规的制定主体之中，党章并没有对党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局和中央政治局常委会的职权作出明确区分。例如，在党的全国代表大会与中央委员会之间，党章所用表述是“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党”。其中，“领导党的全部工作”表明党的全国代表大会和中央委员会的职权范围并没有区别，对中央委员会职权的唯一限制是“在党的全国代表大会闭会期间”。在中央委员会和中央政治局、中央政治局常委会之间，党章所用表述是“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”。其中，“行使中央委员会的职权”并没有区分“部分职权”还是“全部职权”，那么从理论上来说，中央政治局和中央政治局常委会可以行使中央委员会的全部职权。
所以，在党章层面，党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局和中央政治局常委会的职权并没有区别，这就为《党内法规制定条例》对它们的党内法规制定权权限作出区分预留了制度空间。例如，《党内法规制定条例》第二十二条第一项和第二项对党的全国代表大会和中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的职权作出了明确区分。根据第二十二条第一项的规定，涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，只能由党的全国代表大会制定，中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会无权制定。根据第二十二条第二项的规定，涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，只能由中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会制定，党的全国代表大会无权制定。
此外，《党内法规制定条例》第二十二条第三项还对中央政治局常委会和中央党内法规其他制定主体的党内法规制定权限作出了区分。根据该项规定，应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常委会制定，或者按规定程序报送批准。从结构上来看，该项规定呼应了《党内法规制定条例》第三条第六项，即“其他应当由中央党内法规规定的事项”。第二十二条第三项规定可以说是关于确定中央党内法规制定主体的“兜底条款”。这项规定意味着对于《党内法规制定条例》未明确规定而应由中央党内法规规定的事项，中央政治局常委会是首选的党内法规制定主体。但是，该项规定存在着如下两个模糊之处：
第一，该项规定依据“发布”标准去确定中央党内法规的制定主体，而“发布”在党内法规制定程序之中是最后一道程序，所以该项规定实际上存在着以后置程序确定前置程序的逻辑矛盾。更重要的是，《党内法规制定条例》并没有明确规定又该依据什么标准确定党内法规的发布主体。笔者认为，“发布”仅仅具有形式效力，“制定”具有实质效力。应当由中央“发布”的党内法规必然是效力遍及全体党组织的工作、活动和全体党员行为的党内法规，而这些党内法规理论上应当由党的中央组织“制定”。基于此，笔者建议将该项规定中的“发布”一词修改为“制定”。
第二，“根据情况”一词具有一定的模糊性，该词虽然从形式上看对中央党内法规制定主体的党内法规制定权限作出了区分，但是实际上并没有明确指出如何根据情况、根据什么情况等内容。笔者认为，《党内法规制定条例》使用“根据情况”这一模糊性词语应当不是欠缺考虑，而是有意为之。这是因为灵活性是中国共产党执政的一个巨大优势，正如有学者所说：“由于共产党的组织体系严密和政治纪律严格，依靠党的组织体系和政治纪律作为后盾，党内法规能够更为及时、灵活、有效地应对国家和社会治理问题。”而在保证党的灵活性方面，中央政治局常委会显然比中央党内法规的其他制定主体更有优势，更能使中国共产党灵活地应对处理任何困难挑战。
（二）非中央党内法规制定主体之权限依据
就中纪委的党内法规制定权而言，党章并未为其提供明确依据，只有党章第四十六条可以为其提供间接依据。该条规定了中纪委的主要任务和主要职责。为了完成这些任务和职责，中纪委就有责任制定党内法规对相关事项进行规范。因此可以说，党章第四十六条为中纪委的党内法规制定权提供了间接依据。
就党中央部门的党内法规制定权而言，党章既未为其提供直接依据，也未为其提供间接依据。即便是与党中央部门最接近的党章第十八条，其最多也仅能为相关党中央部门的设立提供依据，但却无法为党中央部门的党内法规制定权提供依据。
根据党章第二十六条的规定，省级党代会“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”。根据第二十七条第六款的规定，在省级党代会闭会期间，省级党委“执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作”。其中，“领导本地方的工作”可以为省级党委的党内法规制定权提供党章上的规范依据。