体制改革的一般趋势。但在我国当前的政治—经济体制下，上级政府对下级政府行为的约束及重大事项的审批仍然是行政体制框架的重要内容。就一般而言，没有人比书记、市长更关心城市发展的问息，但反过来看．市长在巨大的发展与增长 压力之下的急功近利、盲目决策行为也比比皆是。因此，在没有更好的机制来约束城市政府的利益冲动时，对规划实施上级政府审批和监督是必要的。我国目前由上级政府(直至国务院)审批的城市总体规划、风景名胜区总体规划、土地利用总体规划都是涉及到资源、环境、人口和区域协调发展等具有长远影响的重大事项。当然，目前上级政府审批的城市总体规划内容已远远超出了其事权范围，而实际上，审批过程又并没有涉及全部内容。 对总体规划的批评似乎可以归纳为三个观点：总体规划是计划经济的产物．是如同计划一般僵化的规划方法；总体规划已被发达国家所抛弃，是过时的规划类型；总体规划对战略性、体制与政策性问题研究不足，难以适应发展的需要。
笔者认为．对总体规划与计划经济的关系应该做客观的评价和分析。无法否认我国现行的总体规划在编制方法和内容上有许多计划经济的“烙印”，但总体规划这一类型井非计划经济体制所特有，许多发达国家在城市化进程中都采用过类似总体规划的规划体制。在支持英国战后重建的1947年规划体制中，总体规划占有主导地位，1968年放弃总体规划是在国家进入后工业化时期，城市几无增长的背景下。西欧各国的情况大致相同。两德统一后，为了首都建设，柏林在 1990年代重又采用了类似总体
规划的手段。而东欧国家如捷克、俄罗斯，虽然完全放弃了社会主义制度和计划经济体制，但并没有取消总体规划。在中国，中规院于1980年代中期编制的深圳总体规划，成功地支持了市场化程度最高的特区城市20年的快速发展，被业内 人士评价为“伟大的规划” (王富海，2002年)。 对于快速成长的槭市，较为详尽的、实体性的总体规划恰恰是必要的。评价总体规划的功效，不能拘泥于用地功能(分类)的“兑现率”，不能苛求人口与用地预测的“准确率”；重要的是城市的拓展方向和整体格局、主要功能区(尤其是中心区)的布局、道路交通网络、重要设施的布局和市政工程系统等方面的指导与控制作用。对于一个要指导城市10至20年发展的规划而言，上述方面如能基本实现，其效果就是非常显著的。 经济社会发展和城市成长速度加快是否就意味着需要简化的、便于不断调整或修订的“快餐式”的规划来替代总体规划? 笔者认为，总体规划与经济计划、建设计划和项目决策等行为不屑于同一层次。总体规划以空间资源的合理配置来获取城市综合效益，从而使城市整体的利益获得永久性维护。它并不追求一时一事的效率和收益，不直接关注经济增长的速度，更没有必要与经济计划“争宠”。总体规划带有更高层次、更长远的“战略意义”。因此，保持相对稳定和持续，也是总体规划的重要特征。同样是地方性的城市总体规划和国民经济发展计划，前者需要上级政府批准的理由也正在于此。事实上，即便是西方的战略规划、新加坡的概念规划和香港的发展策略等，都没有过多地干预具体的、甚至重大的项目决策，也没有成为“快餐式”的不断更叠的规划。 有的同行认为，现行总体规划对
战略性问题研究不够，而战 略研究对体制、政策问题的研究要深入得多(张兵，2002；陈秉钊．2002)。 从现象上看的确如此，但这并不是总体规划固定的缺陷．一定程度上是目前规划专业人员的工作态度和水平问题。我国现行的规划法、规划编制办法并未放弃战略问题研究的要求，一些城市在总体规划修编过程中同样研究了体制、政策等战略性问题，并取得良好的效果。仅以笔者参加的珠海总体规划为例．我们前期研究中关于土地存量过大、城乡收入差异过大的两个结论被市委市政府总结为珠海经济社会发展的两条警戒线，并果断采取措施，一年之内就使城市房地产市场出现重大转变。这些研究显然是政策与体制层面，而非“传统”规划层面的。 总体规划中存在的种种问题，要求我们改进工作方法，调整和完善规划体制，但不足以否定城市总体规划的作用。笔者认为，就我国目前城市化发展阶段、城市建设与扩张速度、城市管理水平与规划体系完整性的实际来看，谈论替代物质规划型的总体规划为时太早。 空间战略研究是城市规划行业在新的发展时期的一项具有重要意义的实践活动．可以引发专业人员的思考和探索，希望业内人士能共同培育这种试验，共同探索中国特色的城市规划理论与方法。