0973.集体建设用地流转试点背景下的村庄规划实践
——以浦东新区合庆镇春雷村规划为例
陆勇峰
摘要：本文结合近年来上海正在开展的农村集体建设用地流转试点工作，以浦东新区合庆镇春雷村为例。分析了春雷村的现状概况、存在问题，介绍了村庄规划编制的主要思路与内容，并提出了集体建设用地流转背景下村庄规划编制及实施过程中应重视的若干重要环节与问题，主要包括土地确权、规划编制、资金平衡、公众参与、指标流转、实体流转、土地复垦等七个方面。 关键词：集体建设用地流转 村庄规划 实践与思考 合庆镇春雷村
Abstract: In recent years, Shanghai is developing the rural collective construction land transfer work, the article take Chunlei village in Pudong as an example.Analysis of the status, existing problems, introduces the main train of thought and content about the village planning, and puts forward the collective construction land circulation under the background of village planning and implementation process should pay attention to some important links and problems, including land ownership, planning, fund balance, public participation, index circulation, solid circulation, land reclamation.
Key words: transfer of rural collective construction land、the village planning、practice and thinking、Chunlei Village
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1．背景
1.1社会主义新农村建设要求
自2005年，党的十六届五中全会提出了社会主义新农村建设目标，并提出“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的20 字方针以来，中央已经连续多年以1号文件发布关于“三农”问题的相关政策，强调新农村建设是我们国家今后一项长期重要而艰巨的任务。与此同时，全国各地也开展了如火如荼的新农村方面的理论研究和实践活动，作为统筹农村地区尤其是村庄发展的规划工作显得尤为重要。由于新农村建设是项复杂的综合系统，全国各地的村庄在地域文化、经济基础、发展模式、布局特征方面差异较大，而村庄规划具有很强的发展导引作用，因此各地需因地制宜的编制科学合理的村庄规划。 1
《浦东新区合庆镇春雷村村庄规划》是上海集体建设用地流转试点政策背景下开展的规划编制试点工作之一，该规划于2011年3月通过上海市浦东新区人民政府批复，相关土地流转与具体工作按照该规划正在实质性推进。
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1.2上海集体建设用地流转试点背景
十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“要坚持两个最严格的制度，第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住18 亿亩耕地红线；第二个是最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。”
农村集体建设用地流转正是从节约集约用地的角度出发，统筹城乡发展的一项重要举措，是上海市委、市政府在贯彻十七届三中全会精神、加快形成上海城乡经济社会发展一体化新格局过程中作出的重大部署。通过农村集体建设用地流转，有利于实施城乡规划，统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局；有利于促进新城和村镇建设，推动上海经济社会可持续发展；有利于显化集体土地价值，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐稳定；有利于盘活农村集体存量建设用地，促进土地资源优化配置和节约集约使用，增加土地流量，严格保护耕地。
近年来，上海市着手开展农村集体建设用地流转的试点工作，并在全市选择了包括浦东新区合庆镇春雷村在内的若干个试点村开展基于农村集体建设用地流转政策背景下的村庄规划实践及土地流转工作。
1.3合庆镇农村集体建设用地流转试点背景
合庆镇作为上海市农村集体建设用地流转先行试点单位之一，在经过认真的调研和研究后制定了集体建设用地流转实施方案，计划同时开展指标流转和实体流转相关试点工作。
（1）指标流转方案
指标流转的构想：在协商自愿的情况下，合庆镇益民村对选定的几家土地利用率低，涉危化行业或效益较差的“四小”企业实施搬迁，将这些企业的建设用地指标集中起来，放到新建立的农村集体建设用地交易平台上，对外进行指标流转出让，企业继续发展事宜由企业自行解决。合庆镇益民村和合庆镇某农业旅游休闲区项目达成初步意向，由该项目所在的春雷村对指标进行承接，用于农业旅游休闲区内的项目建设。指标流转的出让成本包括：益民村对拟出让建设用地指标的预期收入、企业搬迁费用、指标流转完成以后对原建设用地进行复垦的费用。
（2）实体流转方案
集体建设用地指标经过平台流入春雷村后，确定落地地块，并办理相关的农转用及养息劳等手续，随后通过招拍挂的形式，经土地交易平台，一次性出让给某农业旅游休闲区建设
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主体，解决其建设用地指标问题。实地流转的出让成本包括春雷村对落地地块的预期收益、落地地块的养息劳费用以及交易中产生的各类税费。
2．合庆镇春雷村现状情况
2.1春雷村概况
春雷村位于上海浦东新区合庆镇的南部，是合庆镇29个行政村之一，位于上海绕城高速（G1501）两侧，东与直属村交界、西接大星村，南临勤昌村，北靠友谊村。根据上位规划，春雷村位于合庆镇南部的特色农业区组团内，且紧靠东侧的文化休闲度假片区，产业导向方面应重点发展现代化的设施农业与农家旅游业。从区位分析，春雷村为临镇型村庄。
现状春雷村有9个生产队，常住总人口3618人，其中户籍人口2018人、户数771户，居住半年以上的流动人口1600人，占常住总人口的44%。通过近几年的人口数据变化分析，春雷村户籍人口的变化不大，而随着村内企业数量和规模的增加，外来务工人员的数量逐年递增。
图1：浦东新区合庆镇春雷村区位示意图
2.2现状用地权属
春雷村现状国有建设用地12.65公顷（189.75亩），占12.1%，主要为上海河口海岸科学研究中心和凌扬路西侧部分用地； 现状集体建设用地43.43公顷（651.45亩），占41.4%，主要为村宅基建设用地和村内企业厂房建设用地；现状农用地48.72公顷（730.8亩），占
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46.5%。
表1：春雷村现状用地权属构成表
用地性质 现状国有建设用地 现状集体建设用地 农用地 合计
用地面积(公顷) 12.65 43.43 48.72 104.8 亩 189.75 651.45 730.8 1572 比例(%) 12.1 41.4 46.5 100 图2：土地现状权属图
2.3现状用地
春雷村村域现状总面积126.51公顷（1897.5亩），现状建设用地65.4公顷（981亩），占总用地51.8%，农用地约49.31公顷（739.5 亩），占总用地38.9%，水域用地11.8公顷（177亩），占总用地9.3%。
从现状建设用地分布来看，春雷村内建设用地主要分布在上海绕城高速公路两侧，其中农民住宅建设用地主要位于绕城高速公路东侧，村内企业厂房等工业用地则集中于绕城高速公路和星升路两侧，另在村域东部、星升路北侧有一科研用地为上海河口海岸科学研究中心。
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图3：土地使用现状图
2.4现状问题与小结
经过近几年的新农村建设，春雷村在环境整治、河道疏浚和宅基道路建设方面有所改观，确实对老百姓整体居住环境的改善作出了积极作用，然而这种高度依赖政府财政、不痛不痒的整治模式不具有可持续性，亦无法改变本村集体经济薄弱和村民保障性收入少的根本局面。 同时经过现状调研，发现春雷村有如下几个现象：
（1）本地农民生产方式的改变
本地农民基本不从事农业劳动，而是进入镇区或邻近的企业从事二产或三产，原来的责任田基本由集体承包或外来人员耕种，大多转为设施菜田。传统居住点与农田之间的通勤出行的耕作距离限制几乎已经消失。一方面，说明本地农民的居住点和农用地之间在功能上的关系已经分离；另一方面，说明农业规模化和农业专人化经营具备了一定条件，也是未来农业生产发展的必然选择。
（2）外来人口比重不断提高
由于本村紧靠镇区，因此外来人口所占比重较高，春雷村现状常住总人口3618人，其中居住半年以上的流动人口1600人，占常住总人口的44%，这种人口变化趋势在今后将越发明显，一方面虽然给部分本地农民带来了一定的租房收益，但同时伴随而来的是诸多社会问题的产生。
（3）集体建设用地的无序扩大
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