18年中国科技体制改革的回顾及展望
□柳卸林/方新
原载《新华文摘》2004年第12期
一个符合中国国情、符合社会主义市场经济体制的科技体制，是确 保我国科技、经济长期发展的基础。回顾和总结我国的科技体制改革，并提出科技体 制改革进一步的目标，有利于使科技中长期规划建立在一个更坚实的制度基础上。
我国已经历了18年的科技体制改革。改革如此之长且还没有完成， 是因为我们改革的最终目标在不断调整，我们的改革是一种渐进的改革。作为我国整 体改革的一个重要部分，我国的科技体制改革极大地促进了我国的经济和科技事业的 发展。今天，我们面临着在2020年实现小康的宏伟目标，为此，我国政府正在着手制 订科技的中长期发展规划，以确保目标的实现。历史表明，在中国从计划经济向市场 经济过渡的时期，科技体制改革一直是促进中国科技发展的重要手段。一个符合中国 国情、符合社会主义市场经济体制的科技体制，是确保我国科技长期发展也是我国经 济长期发展的基础。回顾和总结我国的科技体制改革，并提出科技体制改革进一步的 目标，有利于使科技中长期发展规划建立在一个更坚实的制度基础上。
18年科技体制改革的回顾
1.改革的背景
1978年以前，我国继承了前苏联的科技发展体系，实行的是一种计 划式的科技体系，实施赶超发展的战略，其战略目标是要在较短时间内赶上和超过世 界先进水平，进入世界科技大国的行列。采用的科技体系是企业、科研院所、高校、 国防科研相互独立的结构，以计划来推动科技项目和任务，带动技术的转移。这一体 系在国际封锁、国内科技资源极度稀缺的情况下，将有限的资源向战略目标领域动员 与集中，在短短十几年间，建立了比较完整的科技组织体系和基础设施，培养了大批 优秀人才，为国家的社会、经济发展和国防建设解决了一系列重大科技问题，使我国 的科学技术从整体上大大缩小了与世界先进水平的差距。
但这一计划的科技体制在20世纪70年代末遇到挑战。从国际上看， 世界新技术革命浪潮涌动，几乎各门学科领域都发生了深刻变化，科技成果迅速推广 应用，带来社会生产力的巨大变革，促进了全球的经济增长和产业结构调整。国与国 的竞争由单一的军事竞争、经济竞争转向以科技为核心的综合国力竞争。而在我国， 在漫长的\文革\时期，科技活动受到了极大的压制，使我国的科技竞争力与西方国家 相比，差距不断扩大。党的十一届三中全会以后，国家的发展战略逐步转变为有较强 经济指向的结构赶超型战略。这也要求科技战线能够为经济建设做出自己的贡献，中 央提出了\经济建设要依靠科学技术，科学技术要面向经济建设\的科技发展方针，社 会与经济发展对科学技术提出了多层次、多元化的需求。
在这种背景下，原有科技体制深层结构中的固有弊端日益显现。首 先，它是一个自封闭的垂直结构体系，科技与经济存在着\两张皮\的现象。其次，没 有知识产权的概念，缺少科技成果有偿转让的机制，不利于技术扩散；第三，在科研 院所内，国家用行政手段直接管理过多，存在着\大锅饭\的现象，不利于调动科研机 构的主动性与积极性。因此，科技体制改革势在必行。
2.改革的目标、内容、主要措施与进展
1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》标志着科
技体制改革由1978年以来科技界自发进行的、探索试点的阶段进入到有领导的全面展 开的阶段。《决定》明确提出，体制改革的根本目的是\使科学技术成果迅速地广泛 地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促 进科技和社会的发展。\并提出全国主要科技力量要面向国民经济主战场，为经济建 设服务。自那时至现在，政府在推动科技体制改革的政策供给方面做出巨大的努力， 依据改革目标与政策重点的调整，可大致分为三个阶段。
第一阶段（1985～1992年）：改革拨款制度，放松科研机构的管治 。
这一阶段，科技发展的指导思想是要落实\面向\、\依靠\的方针， 主要政策走向是\放活科研机构、放活科技人员\。政策供给集中在拨款制度、技术市 场、组织结构及人事制度等方面。
①改革拨款制度。依据科技活动特点与分工对全国各类科研机构的 科研事业费实行分类管理。对主要从事技术开发的科研机构在五年内逐年削减事业费 ，直至完全或基本停拨；对主要从事基础研究的科研机构实行基金制，国家只拨给一 定额度的事业费；对从事社会公益性研究工作和农业科研工作的机构，国家仍拨给事 业费，实行包干；对从事多种类型研究工作的机构，其经费来源视具体情况通过多种 渠道解决。核减下来的事业费，三分之二留给国务院主管部门用于行业技术工作和国 家重大科技项目，三分之一由国家科委用作面向全国的科技委托信贷资金和科技贷款 的贴息资金。
拨款制度改革的目的有二。首先是从资金供应上改变科研机构对行 政主管部门的依附关系，迫使其通过主动为经济建设服务，争取多渠道的经费来源； 其次是用商品经济规律调整科技力量布局，扩大全社会的科技投入，加速科技成果商 品化。此项改革进展较为顺利。到1991年，中央级科技开发机构实现了事业费减拨全 部\到位\，地方到位率为80%，在全国县以上政府部门所属的5074个自然科学研究机 构中，有1186个不再要科学事业费。
②开放技术市场。在政策和法律上承认技术成果也是商品，建立按 照价值规律有偿转让的机制。政府颁布了《专利法》、《技术合同法》及相应的实施 条例，为技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等各种技术交易制定了基本规则 。这一措施与拨款制度改革相辅相成，为科技机构网开一面。目的是通过经济利益加
强研究机构同生产单位的联系，使生产对科技的要求迅速成为研究的课题，将研究成 果及时应用于生产。
③改革科技单位的管理模式。调整的原则与方向是，国务院各部门 实行政研职责分开，下放科研机构，国家对科研机构的管理由直接控制为主转变为间 接管理；扩大研究机构的自主权；鼓励研究、教育、设计机构与生产单位的联合；强 化企业的技术吸收与开发能力；并提出了技术开发型科技机构进入企业的五种发展方 向。
④支持和鼓励民营科技企业发展。鼓励科技人员按照自筹资金、自 愿组合、自主经营、自负盈亏原则，设立从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术 服务和技工贸、技农贸一体化经营的民营科技企业，并使之成为体制外发展高科技产 业的一支生力军。
⑤建立高新技术产业开发试验区。1988年5月国务院批准建立了北 京市新技术产业开发实验区，并给予开发区18项优惠政策，同年8月开始实施火炬计 划，至1992年底，在全国建立了52个国家高新技术产业开发区。1993年区内认定高技 术企业9687家，全年总收入563.63亿元，利税74.45亿元。
第二阶段（1992～1998年）：稳住一头，放开一片。以1992年邓小 平\南方谈讲话\为标志，中国经济体制开始迈入社会主义市场经济新阶段。在这一阶 段，科技体制改革的方向调整为\面向\、\依靠\、\攀高峰\，主要政策走向是按照\稳住一头，放开一片\的要求，分流人才，调整结构，推进科技经济一体化的发展。
①\稳住一头\包括两方面的涵义。一是国家稳定支持基础性研究， 开展高技术研究和事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发，形 成优势力量，力争重大突破，提高中国整体科技实力、科技水平和发展后劲，保持一 支能在国际前沿进行拼搏的精干科研队伍。二是对研究机构分类定位，优化基础性科 研机构的结构和布局，为准备\稳住\
的科研院所提供现代科研院所的组织体制的模式。为实现\稳住一
头\的目标，1993年7月，全国人大通过了我国第一部科学技术基本法--《中华人民共 和国科技进步法》，于1993年10月1日开始施行。该法明确规定：\全国研究开发经费 应当占国民生产总值适当的比例，并逐步提高\，\国家财政用于科学技术的经费的增 长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度\。
②\放开一片\，是指放开各类直接为经济建设和社会发展服务的研 究开发机构，开展科技成果商品化、产业化活动，使之以市场为导向运行，对经济建 设和社会发展做出贡献。主要政策措施如下：鼓励各类科技机构实行技工贸一体化经 营，或与企业进行合作开发、生产和经营；鼓励科技机构实行企业化管理，参照企业 财务的有关规定独立核算，逐步做到收支平衡，经济自立，自负盈亏；赋予有条件的 科研机构国有资产经营权，支持其投资创办科技企业、兼并企业或在企业中投资入股 （包括技术入股），依法享有投资收益；支持有条件的科研机构以多种形式进入大中
型企业或企业集团；推动社会公益科技机构成为新型法人实体。这类机构主要依靠国 家政策性投入、社会支持和自身的科技业务创收运行，参考外国非营利机构的运行模 式，建立自我积累、自我运作、自我发展的机制；实行社会化监督和管理。面向社会 开展不以营利为直接目的的服务和经营活动；国家对其免征所得税和增值税，其收益 用于支持本身事业的发展。
由于多方面的原因，科研机构进入或转为企业及公益性科研机构转 为非营利性机构进展缓慢。
第三阶段（1998～现在）：\科教兴国\与建设国家创新体系。
这一阶段，科技发展战略和科技体制改革进行了实质性调整，\科
教兴国\成为国家战略。科教兴国的战略早在1995年5月中共中央、国务院发布《关于 加速科学技术进步的决定》就已确立了，但这一战略的真正实施是在1998年之后。加 强国家创新体系建设、加速科技成果产业化成为这一时期的主要政策走向。政策供给 集中在促进科研机构转制、提高企业和产业创新能力等方面。
①推进研究机构改革。随着国家政府机构改革步伐的加快，1998年 底国务院决定对国家经贸委管理的10个国家局所属242个科研院所进行管理体制改革 ，通过转制成为科技型企业或科技中介服务机构、进入企业等方式，实现企业化转制 。这一改革的目标是为了减少独立的国家属应用研究机构，鼓励企业建立自己的应用 类研究机构，使企业真正成为技术创新的主体。为了顺畅改革，1999年政府出台了一 系列相关政策，如原有的正常事业费继续拨付，享受国家支持科技型企业的待遇，5 年内免征企业所得税，免征技术转让收入的营业税，免征其科研开发自用土地的城镇 土地使用税等。此后，国务院各部门所属的其他134个技术开发类科研机构也相继进 行了企业化转制。同时开始推动公益型科研机构向非营利机构的转制。
②大力推进科技成果转化。1996年5月全国人大常委会审议通过了 《中华人民共和国促进科技成果转化法》，1999年国务院办公厅转发的科技部等七部 门《关于促进科技成果转化的若干规定》及出台的相关政策有较大突破，明确或重申 ：以高新技术成果向有限责任公司或非公司制企业出资入股的，高新技术成果作价金 额可达到公司或企业注册资本的35%，另有约定的除外；科研机构、高等院校转化职 务技术成果，要奖励成果完成人和转化人员，奖励额不低于技术转让净收入的20%， 或连续3～5年不低于实施成果新增留利的5%；采用股份形式的企业实施科技成果转化 的，也可以用不低于实施成果入股时作价金额的20%的股份给予奖励，该持股人依据 其所持股份分享收益；科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股 权形式给予个人奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税，取得 按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时，应依法缴纳个人所得税；科技 人员可以在完成本职工作的前提下，在其他单位兼职从事研究开发和成果转化活动。
③推出了一系列的促进技术创新的新政策。颁布了关于建立风险投 资机制若干意见的条例（1999），以促进风险投资在中国的发展；设立科技型中小企 业创新基金（1999），以促进中小科技型企业的发展；原国家经贸委和国家科技部都
提出了《技术创新工程》，以促进企业和地区的创新工作；推出了以提高产业创新能 力为目标的创新政策，最主要的是2000年提出的国务院关于《鼓励软件产业和集成电 路产业发展的若干政策》，这一政策推动了这两个产业的发展。
中国科技体制改革中的问题
回过头看，我国的科技体制改革确实极大地调动了科研人员的积极 性，促进了科技的产业化，使科技与经济两张皮的问题有了根本的改观。但由于实施 的是渐进的、目标不断调整的模式，致使改革到今天，我国的科技体制还不是一个真 正与市场经济相符的科技体制，许多深层次的问题被掩盖了。展望未来，我国的科技 体制仍然有相当大的问题和挑战。
1.没有真正建立与社会主义市场经济体制相适应的中国科技体制
从解决科技经济两张皮的目标和促进科技为经济建设服务的目标看 ；我们的科技体制改革目标已经基本上完成了。但这一目标带有较大的缺陷：我们18 年来的改革，一直以科技成果的市场化为目标，确立了企业是技术创新的主体的改革 道路，但还没有真正建立起符合社会主义市场经济要求的科技体制。我们强调了从各 种政策出发要求科研单位和研究人员从市场中获得生存和发展的能力，但我们忽视了 去建设一个什么样的科技体制的问题。在缺乏整体改革设想和经验的前提下，为了使 一个研究单位能够发展和生存并成为重要的经济单位，我们给一个研究单位非常多的 目标和体制。如此，我们有了\一院两制\，高校的\教育、研究和产业\三条腿走路的 口号。甚至一个研究单位出现了几种制度---事业单位制、企业制、公益类制多种制 度并存的局面。科学的目标与市场的目标紧密相连，国家的目标与单位的目标难以区 分。
2.国家宏观科技管理体制没有理顺
过去的科技体制改革，主要是针对科研院所和高校的科技人员，而 国家宏观的科技管理体制并没有根本的改变。如国家对科技投入的机制，主要是通过 国家科技计划而实现，20年没有大变化。现有的科技预算和投入体制，使国家综合部 门、产业部门和公共事业部门都有权独立地提出国家的科技计划。而计划从策划出台 到预算到实施完成，带有很强的部门意识，一些产业和公共事业部门都有自己的科技 计划，互相联系和协调很少。
与此同时，国家的目标往往成为部门的目标，导致科技预算存在着 严重的多个战略目标现象，且缺乏约束。如在科学领域，几个与基础研究相关的重要 部门都能直接从财政部获得独立的预算，且没有一个部门有协调权，导致基础研究经 费的分散、重复，不利于国家目标的实现。
在技术领域，几个国家部委都有自己的预算；民口和军口分离；部 门间预算缺乏协调；且各部门互相竞争资源，造成了很大的科技资源重复使用。
3.科技预算、执行和监督三个分立的体系没有建立起来