国外的科技管理实践表明，加强对科技项目和目标的监督和评估， 是提高国家科技资源效率的重要手段。
在我国，我们非常强调政府增加科技投入，但却缺乏一个科学且独 立的对科技计划和项目进行评估和监督的机制。许多科技经费得不到应有的监督，造 成相当大的浪费。许多重大的国家计划，都是部门自己确立、验收，没有与其他部门 进行协商，也缺乏事后的评价。
4.市场化的改革制约了基础研究和公共科技事业的发展
由于体制改革以市场上生存的能力为判断标准，这就使一些市场效 应不明显的研究，如基础类院系所、公益类系所的科研受到冲击。许多数学、物理类 研究机构的成果难以直接应用，其课题经费少，吸引不了一流的人才。许多基础类系 所也办起了工厂和生产线，造成了价值观的冲突。一些应用类院所和工科类院校则是 改革最大的受益者。基础研究经费占三类研究的比例也同步下降，长期徘徊在6%左右 ，远低于国际平均水平。回过头看，在科技要为经济建设服务的战略下，应用研究得 到了比基础研究更多的重视，\稳住一头\没有能够达到预期目标。
同样，由于公益类研究机构的研究是没有短期经济效应的研究，使 公益性科研成果严重供给不足，远远无法满足全社会对于公益性公共产品和服务的基 本需求。据统计，全国公益类科研机构有2400多个，分属于不同的部门和地方，交叉 重复现象严重。在相当一部分科研机构中，只有1／3左右的科研人员长期承担政府科 研项目，而一半以上的人员从未承担过政府任务。部门属公益类院所人均经费只相当 于开发类院所的1／3到1／2，绝大部分科技人员年收入在1.5万元以下，工作条件较 差，生活待遇较低，骨干人员特别是青年人才流失现象严重。
5.研究所管理的体制问题没有从根本上解决
体制改革的一个目标是要放活研究所，使它在科技发展中起到更积 极的作用，但在现实中研究所的作用被削弱。扩大研究所管理的自主权是改革的重要 措施之一，在实施中遇到的问题是国家宏观管理体制改革的滞后，由于政府的职能没 有实行重大转变，研究所的微观管理依然受到多方面的约束。更突出的问题是，科研 经费拨款制度的改革事实上是从研究所切掉一块事业费向上流动，然后通过国家计划 、基金或其他形式随项目下拨，其结果是加大了上级主管部门分配经费的决策权，缩 小了研究所在资金投向方面的决策权。另一方面，它加大了课题组和科技人员的自主 权，造成利益单元小型化，这固然增加了竞争性，但由于是争取到什么项目就搞什么 ，因而不能保证研究方向，也不易形成科技积累。造成基础性、长远性、超前性项目 以及根据学科发展需要设置的课题难以开展。由于事业费减少。项目经费又由课题组 掌握，造成研究所经费严重短缺，整体实力下降，甚至难以维持日常工作开展。研究 所的整体功能在下降，研究机构协调进行重大项目的成本在增加，从事重大项目的能 力在下降。
未来科技体制改革的五大关键问题
如果我们确立了社会主义市场经济的基本制度，则我们也应该确立 与市场经济相符的科技体制。18年的科技体制改革使科技经济两张皮得到基本解决， 我们未来改革的重点是建立与社会主义市场经济相适应的科技体制。因此，以下五个 方面的建设非常重要。
1.确立政府与市场在科技发展中的职能界限
政府在一个国家的科技发展中到底起什么作用，不同的政治、经济 体制的国家并不相同，不同的发展阶段的国家也不相同。对中国而言，有两个基本点 ：一是按照市场经济的基础规则，政府应在市场失灵的领域发挥主导作用；二是考虑 中国的发展阶段，政府应该在产业科技发展中起引导作用。具体而言，政府应在以下 五个方面发挥重要作用。
①通过立法维护科学技术活动的正常秩序。我们已经颁布了科技进 步法、成果转让法、专利法等多部有关科技活动的法律，但相关的法律体系并不健全 。例如，国外对科研机构的立法在整个科技立法中占有重要地位，而我们尚未对从事 科技活动的最基本的组织--研究所的活动规范做出规定。我们应该像重视企业法、公 司法那样，重视制定研究所法，清楚地界定各类科研机构的法律形式及相应的制度规 范，对研究机构的建立、变更、终止和它的权利义务做出明确规定，保证研究所的权 利不受侵犯，创造一个能使研究机构健康发展的外部环境。再如，我们应对科技活动 内部一些重要的基本的制度做出规范。
②科技计划是政府发展科技事业的重要手段，但计划管理有所不同 。西方国家的科技计划是采用法案的形式，经由国会批准，由一个相应的机构具体组 织实施；而我国的科技计划大多以政府政令的形式出现，由政府主管部门执行。这些 不同导致了不同的后果：西方国家实施计划的规范性、稳定性较强，我国科技计划的 决策较快，但易变，且往往由于政策性规定太多及缺乏责任条款，执行过程中的任意 性较大。执行不好或出了问题也难以追究责任。
国家科技计划演变为部门计划。所以，我国应对一定限额以上的科 技计划采取立法措施，具体明确地规定计划的目标、内容、实施办法、负责实施的机 构和法律责任等。
③利用各种经济手段引导科技发展方向及社会资源配置。这种引导 可以是直接的，也可以是间接的。直接的手段主要是政府投入，间接的手段包括中长 期发展规划、信贷、税收、价格等等，目的是建立体制转轨时期的社会科技资源投入 体系，政府要保证在重点领域的科技投入，在其他大多数领域则应建立社会化和市场 化的科技投入机制。在多方吸纳资源的同时还要加强对资源的管理，提高资源的使用 效率。
④确立在公共事业科技领域的主导作用。随着国家经济竞争力的提 高，企业成为技术创新和科技投入的主体以及中国加入世贸组织，国家在科技体制中
的职能应当不断调整。其中最重要的是，政府要不断退出在竞争领域对企业科技活动 的直接支持，要加强政府在农业、公共卫生、能源、交通、环境保护、国防安全领域 的科技投入，加强对公益类研究机构的支持。这些领域是市场失灵的领域。在近几年 强调科技为经济建设服务的同时，科技部门对公共事业的投入支持不足，公共事业研 究部门运转困难，人均经费少，导致农业类研究机构发展困难，环境保护方面遇到的 挑战越来越大。国家难以应对突发的危机，在公共卫生方面SARS给我们国家带来的危 机就是一个例证。
⑤确立国家在重大平台技术、共性技术、公共技术领域的供给作用 。高科技是一个国家科技发展的制高点。发展中国家的企业的创新能力较低，因此， 在一定程度上介入产业科技是合理的，日本和韩国在10年前所做的一切是给我们最好 的启示。日本和韩国政府在推动本国半导体产业发展上都做出了很大贡献。
从未来发展的趋势看，随着企业成为创新的主体，相当多的可模仿 性技术和成熟的技术问题都可以通过企业自身的力量加以解决，政府重点是解决有关 社会发展的科技、有较大产业带动作用的平台高技术、共性技术和国防尖端技术问题 。
科技全球化的趋势，迫使我们从新的角度来思考中国的科技发展战 略。应该看到，这一全球化已经使跨国公司在我国的创新体系中扮演越来越重要的角 色。如摩托罗拉在中国已经投入了相当大的科技力量，建立了国际水平的手机研究开 发基地，这是否意味着中国手机技术能力已经达到了国际水平？这一问题可从不同的 角度给予不同的回答。
从另一个方面看，我国的高技术产品在近几年中的出口能力相当强 ，其中的86%是由三资企业创造的。中国正在成为世界的制造基地，这其中大量的工 作是由跨国公司提供技术，由中国提供劳动力、土地而完成的。因此，在未来，可以 设想，相当多的技术不需要中国重复开发。在相当多的领域，中国已经成为世界最先 进技术和产品的竞争前沿地区。在很长的时间内，技术引进仍然会在中国的经济发展 中扮演重要角色。
按照这一发展道路，许多成熟的适合中国国情的技术，已经不需要 本国研究机构的再开发。这将推动中国研究机构和企业研究水平的升级，并将科研向 科技发展的高端转移，科技基地向发达国家转移，并促进科技人才的更快的国际流动 。同时，其他国家（如日本、韩国和新加坡）的发展道路表明，随着与发达国家技术 水平的差距的缩短，获得先进技术的难度会加大，也会迫使中国企业进行自主的创新 活动，对高新技术和自主创新能力的需求会加大。
新加坡在近几年非常强调自主创新，尤其是在生物技术领域。
因此，科技的全球化，一方面要求我们从过去相当多的模仿和消化 吸收成熟技术的路径中退出，把科技资源更多地用在基础研究和竞争前沿高技术上； 一方面，要求我们能够更好地利用全球的科技资源，通过参与全球的科技合作来发展 本国的科学技术。
2.国家宏观科技管理体制的确立
在我国，政府管理科技活动的权力无所不包，且没有相应的制约手 段。这导致了国家重大科技资源在分配上的随意性，重大项目立项上的主观性很强， 因人而定的项目还较普遍，导致了国家科技资源配置的低效。有些需要国家管理的地 方，如公共卫生、农业等领域，政府的作用有限，有些地方需要通过法律制度来管理 ，但缺乏相应的规范。因此，我们需要有一个更好的制度、机制和部门来保证重大科 技计划和项目的出台得到充分的论证并有相应的责任制。
中国科技体制改革中的问题
回过头看，我国的科技体制改革确实极大地调动了科研人员的积极性，促进了科技的产业化，使科技与经济两张皮的问题有了根本的改观。但由于实施的是渐进的、目标不断调整的模式，致使改革到今天，我国的科技体制还不是一个真正与市场经济相符的科技体制，许多深层次的问题被掩盖了。展望未来，我国的科技体制仍然有相当大的问题和挑战。 1.没有真正建立与社会主义市场经济体制相适应的中国科技体制
从解决科技经济两张皮的目标和促进科技为经济建设服务的目标看；我们的科技体制改革目标已经基本上完成了。但这一目标带有较大的缺陷：我们18年来的改革，一直以科技成果的市场化为目标，确立了企业是技术创新的主体的改革道路，但还没有真正建立起符合社会主义市场经济要求的科技体制。我们强调了从各种政策出发要求科研单位和研究人员从市场中获得生存和发展的能力，但我们忽视了去建设一个什么样的科技体制的问题。在缺乏整体改革设想和经验的前提下，为了使一个研究单位能够发展和生存并成为重要的经济单位，我们给一个研究单位非常多的目标和体制。如此，我们有了“一院两制”，高校的“教育、研究和产业”三条腿走路的口号。甚至一个研究单位出现了几种制度――事业单位制、企业制、公益类制多种制度并存的局面。科学的目标与市场的目标紧密相连，国家的目标与单位的目标难以区分。 2.国家宏观科技管理体制没有理顺
过去的科技体制改革，主要是针对科研院所和高校的科技人员，而国家宏观的科技管理体制并没有根本的改变。如国家对科技投入的机制，主要是通过国家科技计划而实现，20年没有大变化。现有的科技预算和投入体制，使国家综合部门、产业部门和公共事业部门都有权独立地提出国家的科技计划。而计划从策划出台到预算到实施完成，带有很强的部门意识，一些产业和公共事业部门都有自己的科技计划，互相联系和协调很少。
与此同时，国家的目标往往成为部门的目标，导致科技预算存在着严重的多个战略目标现象，且缺乏约束。如在科学领域，几个与基础研究相关的重要部门都能直接从财政部获得独立的预算，且没有一个部门有协调权，导致基础研究经费的分散、重复，不利于国家目标的实现。
在技术领域，几个国家部委都有自己的预算；民口和军口分离；部门间预算缺乏协调；且各部门互相竞争资源，造成了很大的科技资源重复使用。 3.科技预算、执行和监督三个分立的体系没有建立起来
国外的科技管理实践表明，加强对科技项目和目标的监督和评估，是提高国家科技资源效率的重要手段。
在我国，我们非常强调政府增加科技投入，但却缺乏一个科学且独立的对科技计划和项目进行评估和监督的机制。许多科技经费得不到应有的监督，造成相当大的浪费。许多重大的国家计划，都是部门自己确立、验收，没有与其他部门进行协商，也缺乏事后的评价。 4.市场化的改革制约了基础研究和公共科技事业的发展
由于体制改革以市场上生存的能力为判断标准，这就使一些市场效应不明显的研究，如基础类院系所、公益类系所的科研受到冲击。许多数学、物理类研究机构的成果难以直接应用，其课题经费少，吸引不了一流的人才。许多基础类系所也办起了工厂和生产线，造成了价值观的冲突。一些应用类院所和工科类院校则是改革最大的受益者。基础研究经费占三类研究的比例也同步下降，长期徘徊在6%左右，远低于国际平均水平。回过头看，在科技要为经济建设服务的战略下，应用研究得到了比基础研究更多的重视，“稳住一头”没有能够达到预期目标。
同样，由于公益类研究机构的研究是没有短期经济效应的研究，使公益性科研成果严重供给不足，远远无法满足全社会对于公益性公共产品和服务的基本需求。据统计，全国公益类科研机构有2400多个，分属于不同的部门和地方，交叉重复现象严重。在相当一部分科研机构中，只有1／3左右的科研人员长期承担政府科研项目，而一半以上的人员从未承担过政府任务。部门属公益类院所人均经费只相当于开发类院所的1／3到1／2，绝大部分科技人员年收入在1.5万元以下，工作条件较差，生活待遇较低，骨干人员特别是青年人才流失现象严重。 5.研究所管理的体制问题没有从根本上解决
体制改革的一个目标是要放活研究所，使它在科技发展中起到更积极的作用，但在现实中研究所的作用被削弱。扩大研究所管理的自主权是改革的重要措施之一，在实施中遇到的问题是国家宏观管理体制改革的滞后，由于政府的职能没有实行重大转变，研究所的微观管理依然受到多方面的约束。更突出的问题是，科研经费拨款制度的改革事实上是从研究所切掉一块事业费向上流动，然后通过国家计划、基金或其他形式随项目下拨，其结果是加大了上级主管部门分配经费的决策权，缩小了研究所在资金投向方面的决策权。另一方面，它加大了课题组和科技人员的自主权，造成利益单元小型化，这固然增加了竞争性，但由于是争取到什么项目就搞什么，因而不能保证研究方向，也不易形成科技积累。造成基础性、长远性、超前性项目以及根据学科发展需要设置的课题难以开展。由于事业费减少。项目经费又由课题组掌握，造成研究所经费严重短缺，整体实力下降，甚至难以维持日常工作开展。研究所的整体功能在下降，研究机构协调进行重大项目的成本在增加，从事重大项目的能力在下降。 未来科技体制改革的五大关键问题