四时”，系辞下》有变则通，通则久”。是《周易》中的一个重
《周易·“穷则变，“以变得通”
要思想。但是在周易中“变通”和“穷则变，变则通”还没有联系起来。唐初孔颖达对“变 通”作了新的解释：是变中最大也。 唐太宗正是在这个意义上使用
“谓四时以变得通，” “变通”。唐太宗认为，天下情况是很复杂的，任何决定都需要符合变化的情况。这是一 个总的指导思想。在唐朝，思想影响很大，
“变通”而且成为后来政治改革中一个强有力
的思想武器。那么如何？“皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，
“合于变通”唐太宗说：方 可奏行。
”就是碰到事情，“百司商量”，具体事务由九寺三监来商量，一般政务由尚书省 六部来商量。以后，由政事堂讨论决定，这样“于事
“百司商量”上报到门下省和政事堂， 稳便，方可奏行”。
唐太宗的这一段话从理论上对当时政治运行做了一个很好的总结和说明。特别值 得注意的是，唐太宗认为政事无大小， 断十事，五条不中”“乖谬既多，”
“日，不亡何待！
把政务处理中间的错误和国家的兴亡直接联系起来。一件事两件事好像不是什么问 题，但是“以日继月，乃至累年 ”，积累下来以后就不得了。皇帝应该广任贤良，高居深
视，法令严肃。应该调动大臣们的积极性，调动各个机关的积极性，严格法令，使得政务 处理中间错误减少。他还说：必须执奏，”
“若诏敕颁下有未稳便者，不得顺旨便即施行。
即使诏敕已经颁布，如果有不合适之处，也要执奏，不能因为是皇帝的诏令就必须照样
执行。
前面所引的这一段话，出自《贞观政要》卷一。日本有学者说，《贞观政要》是当代主
管阶层最需要研究的一本“领导学”著作。《贞观政要》作为“贞观之治”的一个比较原始
的记录，包含了丰富的内容。贞观年间君臣努力学习古代经典和历史，通过他们对古代
传统文化中政治理论精华的吸收，结合历史上的经验教训和当时的现实情况，在理论
上有许多创造，把中国古代政治学说提到一个新的高度。贞观年间创造出来的理论以
及实行的政策措施，非常实际，非常具有可操作性。唐以后，《贞观政要》就成为历代帝
王和士大夫的一本政治教科书。不仅在中国，在韩国、在日本也是这样。
唐朝政治制度中最大的特点就是制定了一整套制度来保证政府机构的正常运转：
第一，制定有关法令，对各个部门组织机构、职责范围和编制作了明确规定。
第二，规定公文处理程序和限制办事天数，并设立专门官员负责监督检查。一件公
文到一个部门，由负责收发和监督检查的官员注明日期，并且注明几天之内完成。事情
办完后，又由该官员进行审核，首先是不是按期完成，其次是处理是不是符合法令。超
过天数多的，要追究刑事责任。规定公文处理程序和办事天数对提高行政效率非常重 要。
第三，按照在政务处理过程中地位和作用的不同，把官吏分为长官、通判官、判官 和主典四等。主典是对文案进行一些先期准备工作，把有关档案都调齐，而且提出初步 处理意见。这在很多部门是由一些还不是官的吏来负责。判官是经办的官员，是要帮助 长官做最后决定的。通判官一般指副长官。长官们做最后决定。在政务处理过程中地 位和作用不同，发生差错所负责任也不一样。现在是首长负责制，就是追究首长责任。 当时是追究负主要责任的人，就是问题出在哪一级，就由哪一级负主要责任。
第四，对官吏失职、违法乱纪、贪赃枉法从法律上规定具体处分办法。特别是对于
贪污，在唐朝整个法律中都是很重视的。在《唐律》中，有关贪污受贿的条文一共有１４ 条。不仅对贪污受贿官员追究刑事责任，而且对主管官员家人在管内收取贿赂，或向别 人索要财物，也一样处以刑罚。
第五，加强对政务运转过程中各个部门及有关官吏的监察。监察是多层次的。各个 部门专门负责检查的官员，要负责监察。另外，御史台也要负责监察。
唐初的这些制度，尽管到后来还有很多变化，但它规划了以后政治制度的一个基 本框架和运行模式。其基本内容是政府机构按职能分工而不断调整、政务处理的程式
化、四等官制的确立（四等官，只是《唐律》的提法，以后就没见这一提法，但长官、通判 官、判官、主典这样一个模式是没有变化的）、吏系统的完善、各种制度和法令的规范。 从隋朝开始，在官员之外建立了一个吏系统。一些文书工作、档案工作都是由吏来承 担。吏尽管不是官，但是都具有一定的文化素养。这些制度从唐朝开始，以后各朝代都 没有大变化。唐朝初年的制度奠定了唐朝到清朝政治制度的基础。
（三）唐宋以后官僚政治制度的变化
唐朝初年的制度建立在小农占据社会大多数人口的基础之上，社会经济还处在恢
复阶段，社会事务也不太多。三省制本身有合理之处，但对政府职责规定很具体，缺少 弹性。随着社会的变化，随着经济的发展，出现了很多新问题，超出了原有各个部门的 职责范围，在原有的法律中也找不到相关规定。因此，从高宗、武则天以后，唐朝的政治 法律制度就处在一个不断调整变化的过程中。其中一个很重要的变化，就是临时设立 使职，派一些人担任临时职务，处理新出现的各种问题。而这些职务，后来慢慢也就成 为常设。另外一个，就是宰相、中书省、门下省等机构也逐步发生变化，就是宰相机构逐 步变成一个兼管行政的机构。
宋朝政治制度最大的一个变化，就是宰相权力进一步分化，成立了枢密院。枢密院 是军事指挥机关，同时也具有过去兵部的某些职能。成立一个独立的军事指挥机关，这
在以前是没有的，在中国政治制度史，乃至于在世界政治制度史上是一件大事。秦汉尽 管有太尉掌军事，但跟枢密院不一样。宋朝财权也分了出来，成立了三司。
金元作为少数民族政权有其特殊性，就不细说了。元朝有一件事情值得提出来，就
是行中书省，也就是行省的设立。现在的省，是从元朝开始的，当时全称是行中书省。中 央有中书省，是最高政权机关，各省设立行中书省，是各个省的最高军政机关。汉、唐一 直到宋，都希望在县、州郡之上再设立一级行政机构。因为随着国土开发，人口增长，经 济发展，州、县两级已经难以控制。但是由于害怕尾大不掉，害怕地方权力过大，都没有 敢于迈出这一步。到了元朝，才终于成为现实。但是明朝又有所后退，保留行省编制和 区划，但机构分开，民政、军政、财政都是独立的，而且都直属中央。清朝，巡抚、总督成 为军政首长以后，省一级才有真正的最高首长。
明朝政治制度最大的一个特点就是取消丞相。一般认为明朝皇权太大，其实，是其 权力更加分散，分层管理有进一步发展。
总的来说，唐宋以后，官僚政治制度的发展有这样一些趋势：
一是行政权的扩大和分化。特别是六部的行政权越来越大。唐朝六部没有直接的
发令权，到了明清，六部就有了直接发令权。它所管辖的范围也扩大了许多。而宰相的 很多权力，下放到行政部门。明太祖所以能够取消宰相，就是因为行政权扩大以后，宰 相所要决定的事情跟皇帝所要决定的事情差不多。取消宰相，从政治制度发展上是很 自然的。
二是中央决策、立法群体的扩大和决策立法的制度化。汉朝也有廷议，是皇帝临时 召集的，人员和时间不固定，决定的事情仅供皇帝参考，不是一个法定程序。唐朝宰相 在政事堂议决政事，这是一个法定程序。到了宋朝，宰相以外还有执政，就是副宰相，这 个人数比唐朝要多。宋朝是由宰相和执政议决大政。到了明朝，实行朝议制度，这是沿 政事堂和宰相执政议决朝政的路子走。参加朝议的人数，进一步扩大，是决策中不可缺 少的程序。所以说唐宋以后，尽管皇帝的权力好像更加集中，但是由于行政权的扩大， 皇帝本身要管的事情其实并没有那么多。在决策中，他虽然是最高负责人，但也都是建 立在集体讨论议决的基础上。学者对唐宋以后皇权是加强还是削弱，有不同意见。依我 看，表面上是加强，实际上是削弱。
三是在行政权力扩大的同时，国家对行政的监察也随之加强。
四是地方政府职能的转变。在中国古代，地方政府的基本职能主要是控制农民和
土地，保证国家的税源与兵源；维持社会治安，实现社会保障和生产保障，并且进行教 化，以维持社会的稳定与发展。这些职能从秦汉到明清基本没有变化，变化的主要是对
农民的政策。西汉初年，农村小农人口为主，控制和保护小农是地方政府的基本职能， 要防止小农分化。唐宋以后，土地集中已经达到相当高的程度，大部分土地都集中在地 主手里面。国家一方面要控制小农，同时要协调地主、农民和国家关系。另外在社会职 能方面，秦汉以后，地方政府很多事情都要直接管。唐宋以后，很多事情地方政府不直 接管了，往往是由政府出面号召而由民间操办。比方赈灾，修水利，有些由官督民办，有 些由地方上或者宗族来办。地方政府主要从事各项政务，政府成为纯粹的政务机关。
对于中国古代政治制度，有几点认识：
一是政治制度发展变化的主要原因，是社会经济的发展。各种事务日益增加，原有 的机关已经不能适应这种需要，这时候就需要设立新的机关，这是政治制度变化最根 本的原因。有些学者把内廷、外廷，决策、执行这样一些矛盾以及皇帝跟宰相、官僚之间 的矛盾，作为古代政治制度发展的主要原因。我不同意这样一些看法。这些政治斗争对 政治制度的变化，可以起一些推动作用。有些制度迟早是要变，但因为政治斗争需要， 可能提前或推迟出台，也就是起一种加速或延缓的作用。而制度的变化是不以人的意 志为转移的。当然制度变得好不好，又受到制定制度人的素质的影响。
二是政治制度的发展走势是决策行政的合理化、分层决策的发展和行政权的不断
扩大。它的目标是要不断扩大政府部门职责的弹性，以提高政府的工作效率，更好地应 对日益复杂的社会问题和各种经济政治军事问题。
三是从历史上看，政治制度的调整不是一帆风顺的。首先是任何政治体制变化，都 会受到旧的体制下既得利益者的反对。各个利益集团有的反对，有的支持。比方说，北 魏实行三长制，就是一个鲜明的例证。其次是祖宗之法的影响，或者说传统思想的影 响。王安石变法的反对者就提出“祖宗之法不可变也”。再次是即使在不存在任何阻力 的情况下，也需要有一个认识过程。在这个过程中，人的因素有很大作用。我们经常看 到，有的制度好，比较切合实际，能够顺利实行。有的则不太好。这决定于制定制度的官 员对现实是否有广泛和深刻的了解以及他们的素质，如马克思主义的理论水平、历史 知识与思维方式以及基层实践经验等。任何重大的理论问题，如果没有高的马克思主 义水平、广博的历史知识、基本的文化知识，以及对现实情况的深刻了解，是不可能很 好解决的。制度的制定也包含了大量的理论问题，制定者如果没有以上的素质，也是很 难制定出切合实际的推动社会发展的制度。从历史上看也是这样。唐朝为什么很多制 度比较好，这和唐朝初年官吏的素质有很大关系。而唐朝初年官吏素质的形成，是有它 特定历史条件的。不是我们正常的选官和培养官吏的问题。但是从中间也可以得到一 些启发。最后，还要看条件是否全部成熟。从刚刚出现变革的需要，开始提出变革的设