4、完善管辖制度，解决审理难。行政诉讼最大的问题就是地方干预，法律做了一些规定，比如中级法院受理县政府为被告的案件。四中全会文件出台，司法体制改革中提到了跨区域法院审理跨区域案件。我们随即进行了规定。配套删除了中级法院下移管辖。最近有进展是用铁路法院的壳子设立跨区域法院。我们这次修法的运气真好。
5、完善了证据制度，促进公正审判。这次修法将很多成熟的证据规则吸收进来，增加了电子证据，明确被告举证制度和逾期举证后果，以及原告举证，法院调取证据制度，证据适用规则。
6、完善了诉讼程序，推动了程序的科学化。以前的法律规定不明确，需要司法解释补充内容。一是明确了判决形式，以判决驳回诉讼请求取代了维持，69条（法客帝国按：《行政诉讼法》第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”）；二是增加了判决给付，这个与受案范围的扩大有关，三是增加了确认违法。四是增加了判决履行协议，78条。这个是非常实质的一个规定。延长了审理期限。88条（法客帝国按：《行政诉讼法》第八十八条规定“人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。”），一审和二审审限进行了延长。增加了简易程序。
7、完善监督机制，加强行政审判监督。一是再审，91条，二是检察院的监督，101条。参照民诉法的规定。坦率的说，检察院有分歧，最后只能延续民诉法。
8、完善了制裁机制，解决行政判决执行难。处理行政机关负责人、公告、拘留等，最后能不能操作是个问题。但是我认为，这些条文的形式意义大于实质，在制度上是有一个可能性，如果有这样一个案例，对司法权威是一个很大的推动。
大家有许多的期待，到这个层面已经不容易了。
四、要认真地实施这部法律
在立法完成后，最高法院专门写了一个函，感谢立法机关对这次立法作出的贡献。赵庭长说：做为一个一线的法官，对行政诉讼这么多年支撑着……，他有一个非常动情的表述，感谢立法机关对法官情感的理解，我就不重复了。法律它是制度，制度在大家看来就是硬梆梆的，一个制度如果不能和大家情感相联系，它的作用
是有限的。修法不容易，实施法律更难，我认为行政诉讼法的实施有两个角度需要重视：
一是它的实施有一个非常好的大环境，当前我们面临全面推进依法治国，法治国家法治政府一体化建设的大环境。没有一个好的实施环境，光靠法院单打独斗是不行的。法律外的因素有的时候大于法律本身，在当代中国尤其如此，过去的历史也说明了这一点。所有的诉讼都是权力的博弈，虽然当事人法律上是平等的，但是实际上是不平等的。法院能否秉公执法。
二是目前，通过司法体制改革，司法机关有了更多的发言权与司法权威。希望司法机关能依法办案。
最后，五月很快就到了，我和大家共同期待它的实施。大家要有一个心理准备，会有许多刚性的案件进入诉讼，对行政诉讼法官来了，春天来了，考验也来了。变革的中国，政府的职能越来越多，对法院而言，有些诉讼可能是无解的，我们的制度会在纠结中推进。修法的过程证明，实践是制度完善的推手，反过来制度又会对实践进行保障。
希望行政诉讼法的实施能够顺利，成为全面推进依法治国的一个助力！ （全文完）
第二讲:加大司法审查力度 强化对行政权力的监督和制约
作者|童卫东[全国人大法工委行政法室] 整理|夏文浩[南京市建邺区法院行政庭] 荐稿|赵海骏[江苏省句容市人民法院]
行政诉讼制度是权利制约与监督体系中非常重要的一个环节，在中国行政权是一个主导性的权力，中国30年的改革开放就是政府在起到主导作用，这一点，有人总结为我国改革成功的经验。任何事情都是有利有弊，中国在发展中，也积累了大量的社会矛盾。所以，要实现依法治国让权力在法治轨道上运行，就要构建行政权力的监督与制约体系。
一、对第一条的修改体现了怎样强化监督
我国行政诉讼制度除了救济，还有一项重要的作用就是监督行政权力，这也是中国的一个特色。有人认为，你行政诉讼只要保护权利、救济权利就行了，没有必要监督行政权。行政诉讼法规定监督功能，是我国行政诉讼法的特殊的定位，原来的条文是维护与监督，这次删除了“维护”，当时为什么有维护？有当时的特殊背景，当时指定行政诉讼法之所以写“维护”，主要来自基层行政机关的要求，
加上维护，就平衡了各方的利益，法律容易被接受和通过。现在，我个人认为行政机关是一个强势机关，是不需要法院来维护的。当然也增加了“解决行政争议”，这是行政诉讼最直接的功能，这一点是没有错误的，但是不能弱化监督的功能。有人认为我没有这么大的能力，只能保护，不能监督，也就是学者提到的主观诉讼与客观诉讼，我起诉是保护我的权利的，不是监督行政机关的。上述修改反应了我们的立法的定位，一些具体条文也反应了强化监督。
（法客帝国按：《行政诉讼法》第一条规定“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”） 二、具体行政行为概念的修改问题
在立法的过程中，学者认为要扩大范围，用“行政争议”概念取代“行政行为”概念以扩大受案范围，使得所有的争议都能纳入受案范围，最后该建议没有采纳，还是用的行政行为的概念，贯穿了整个法律。这是因为，用行政行为能够承载监督行政机关，救济行政行为相对人的作用。如果用“行政争议”，后面不可避免的还要出现“行政行为”概念。用行政行为概念后，对行政行为做了进一步的扩大解释，扩充了很多内涵。
从学理上，大家认为行政行为是一种行政法律行为，还有事实行为，行政协议问题。学者们很困惑，概念变了，内涵变了，课不好讲了。行政诉讼法中的行政行为可以做扩大的解释，不能拘泥于法理上的行政行为。我们在法律中没有区分行政法律行为与行政事实行为，我们认为所有行政机关作出的行为，都应当属于行政行为。这样理解，一些概念如行政协议怎么理解？与行政行为对应呢？我个人认为，行政诉讼法将行政行为纳入受案范围，现实中行政协议的矛盾还是行政机关不履行协议导致的，行政机关有一个行为在先，把这个行为作为审理范围，就可以解决行政协议与行政行为之间的关系。公民不履行协议，这个可以走民事诉讼的途径。将行政协议纳入范围，是将行政机关不作为或作为的行为进行审理的。 受案范围上，还有一个问题，规章以外的规范性文件作为受理范围，法律法规授权的组织行为作为受案范围。对规章以下规范性文件的审理，它不能减损公民的权利增加公民的义务，从法律的引领功能看，我们这样做符合立法法的规定。 这次的受案范围有人认为还有应当纳入没有纳入的，对于受案范围的表述应当采取概括的方式，使得解释更加有弹性。列举有列举的好处，老法采取的列举的方式，我们是修法不是重新立法，采取列举的方式有利于减少实施中的争议。在原来基础上，增加列举了一些受案范围，这一点上坚持了问题导向，将一些法院不愿意受理，政府不愿意法院受理的，列举进来。大家看到，我们也为未来留下了一些空间。如在人身权、财产权后面增加了“等”，将来可以将一些法律有规定的，如劳动权、受教育权、环境权逐步纳入范围。由法律另行规定救济的方式，法律规定了受理法院就可以受理。如果立即写进来，法院目前无法界定权力的边界和行使的方式，也无法作出裁判。只能逐步扩大，逐步强化行政权力的监督制约。
（法客帝国按：《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”）
三、行政机关负责人出庭应诉制度
行政诉讼法实施以来，大量案件是行政机关工作人员，甚至是律师出庭应诉，“告官不见官”影响了行政纠纷的化解，一些地方推行行政机关负责人出庭应诉制度，效果很好，这个是二稿增加的。从专题调研情况看，出庭得到的反映是很好的，根据实践的情况，将这个写进来了。如何表述有很大的争议，目前的表述是原则上要求，有的同志认为现在的规定没有限制，担心会落空，但是有经验的同志说，过于强调行政机关负责人出庭应诉可能是做不到的。这个规定是一个导向。具体什么情况行政机关负责人应当出庭，可以由政府规章具体化，或者通过司法解释进行明确。河北省规章明确了8类情形，负责人应当出庭应诉。既不能成为行政机关的包袱，也不能虚置条文。行政机关负责人出庭一次比上多少次法理课都管用。这不符合法理，但是具有中国特色。
（法客帝国按：《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”） 四、原告资格问题
原来的老法对原告资格规定比较简略，是一个非常主观的判断，实践中，是不是每一个诉讼都会被受理，也不都是的。最高法院司法解释确定了一个法律上的利害关系这样一个标准，从国外和台湾看，也是这样表述的。但是什么是法律上的利害关系是存在争议的，法官理解也不一样，是确定的利益，还是期待的利益，对原告资格的内涵做过细的解释会将一些应当纳入的案件排除在外，是用利害关系还是采用直接利害关系、法律上利害关系上，确实不好判断，只有采用个案的方式进行分析，才可能既可以适当受案，又不至于失之过宽。
比如集体土地的土地出租、土地被征用，谁可以作为原告起诉，原来使用土地的村民、村集体、新承租人能不能作为原告，我个人认为，将他们纳入原告，更加有利于解决纠纷。有人认为租赁人可以通过民事诉讼解决纠纷，但是这样解决纠纷制度的成本更高。行政诉讼法制定的时候，给了法院足够的说理与理解空间。不同的法院掌握的尺度不一，通过司法实践，总结出一些规律，会逐步让它更加完善。
（法客帝国按：《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”） 五、行政复议机关做被告的问题。
近年来，行政复议制度发挥不是很好，受理案件的数量不多，解决行政争议主渠道的作用没有发挥出来，原因也是多方面的，这个也是与我国法治发展的阶段性有很大的关系，在行政机关系统内解决问题难度也是很大的，遇到的问题与法
院也是一样的。学者们认为原因之一是被告的确定问题，改变原行政行为的做被告，复议机关不愿意改变。
按照问题导向，有这个问题就要解决这个问题。从学理上说，原来的制度和国外的是一样的，改变了才有复议机关独立的意志，才能作为行政诉讼的被告，这个从学理逻辑上是说得通的。但是学理上说得通，实践问题是客观存在的。也有人说，复议制度发挥不了作用，与这一条没有关系。复议机关改变了，既得罪了下级机关又要做被告。我们也设计了不同的方案，比如，复议机关改变了做被告，维持的做被告，鼓励复议机关改变，但是复议上，作为的不做被告，不作为的做被告，在逻辑上有问题。改变了是一个新行为，让原来的机关做被告没有道理，而且复议决定已经满足了申请人的诉求，他也不会再去起诉。复议改变的，如果原告起诉原行政机关，原行政机关又没有侵犯他的权利。
因此，最后做了现在的规定。这一条学者批评较多，认为不符合法理，同时增加了解决纠纷的制度成本，造成所谓的父子同堂，上下级行政机关同事做被告，增加了制度成本。原来还一个方案，是都由原来行政机关做被告问题，这个考虑到的复议是一个准司法行为。但是从行政复议法的修改方向看，作为行政机关的内部监督的这样一个层级的话，行政监督还是它的基本特征。
复议机关不作为的状态要改变，如果不改变，复议制度的作用依然得不到发挥。还有一个原因是复议制度的改革方向，部门的复议权向本级政府集中，将本级政府作为被告，符合权责一致的要求。比如说日本，都由本级政府作为被告，不管是那个部门，出庭的人可以是部门的，但被告名义上都是本级政府。因此，这个改变也有域外法律的支持，而且制度成本应当综合的考量，现在解决纠纷的成本不能看哪一个部门的成本增加了，而是要看整体的成本的变化，如果多数纠纷都是通过复议渠道解决了，这样解决行政争议的成本应当是降低了，法院的压力也少多了。
从解决争议的综合成本，制度成本，让复议机关做被告还是可以的，当然也要看实际执行的效果。
（法客帝国按：《行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”） 六、合法性原则和对于自由裁量权的司法审查
行政诉讼的一个重要原则是合法性审查原则，目前也没有修改这一原则，但是什么是合法性原则，内涵得到了很大的拓展。确定了行政行为明显不当，法院可以判决撤销。对于合法性原则的定位立法中有不同的认识，它能不能统领整个行政诉讼法，它只是撤销之诉的一个原则。有人认为要修改它，至少不能放在总则部分。最后没有动摇它的总则地位，主要是考虑强化对行政行为的监督的这样一个定位。虽然从学理上，它确定的是行政权与司法权的合理分工。但是，我们的问题是，不能过于机械的理解这一点，仅仅是审查不违反法律（合法），不能有效监督行政行为。法律在授予行政机关行政权的时候，几乎都有裁量空间，多数行