可以顺应其特殊的管理需要而快速地订定和修改。
（三）高校内部规章是学校自主权实现的必要条件
当今的高等教育随着社会的转型、市场机制的引入与国际竞争的加剧，逐步出现由身份向契约、由封闭向开放、由静止向变动、由均质向差异、由单一向复杂的管理模式转变。
②如何协调组织机体的效益追求与公益维续间的矛盾，高校自治权成为高校抗拒政府与市场消极因素的利器。高校自治权法律机理主要源于两种机制的作用：其一就是直接依法律而形
成，是公权力的内部渗透，因而其规则遵守依法而治原则，法有规定才可为；其二就是法律保障而形成，是私权利自主诉求结果，因而规则遵循与法不相抵触原则，法无禁止即可为。
③依此可知，高校内部规章是在外部法规设定前提下高校自治权实现的规范机制，内部规章既要遵循外部法律对其的限定与制约，又要充分彰显高校内部管理活动的基本特点与规律。借助于内部规章才能实现高校外部规范的宏观指导向微观管理转换的目标，保障高校自治空间，发挥高校自治的社会组织体机能。 依据国家授权理论，高等学校之所以具有制定自治规章的自主权，来源于国家对高等学校自主权的授予。学校的自治规章是衍生于国家法律的从属性法源，因此，自治规章之所以发生法律效力，必须是通过得到国家的承认和保护而获得和国家法类似的强制力和拘束力。
就现行法律而言，对于用人单位规章制度的效力，我国法律有较明确的规定，宪法第53条规定，中华人民共和国公民必须遵守宪法何法律，保守国家秘密，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德；劳动法第4条规定，用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务；教育法也有相关规定，教育法第28条规定，学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；...（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分。上述法律规定表明，学校作为用人单位制订规章制度既是法律赋予的权利也是其必须履行的法定义务，即学校的自主管理权中必须含有学校内部规章制度的制定权；学校也必须以制定内部规章制度为其行使自主管理权的一种主要方式。学校教职员工遵守学校的规章制度也是法律为教师所确定的义务，可见学校的规章制度具有约束力是我国法律直接赋予的。
从现实管理的需要来看，学校拥有包括教师在内的管理自主权，制定本校的规章制度是学校的内部事务，事实上，学校规章制度是学校将法律规定的基本原则与本学校的具体情况相结合的结果，是法律法规内容的具体体现和运用，也是
学校管理自主权的实现方式之一。国家不应也不可能对学校的内部事务进行过多干预，剥夺学校的管理自主权。同时，学校教职员工在教师聘用合同履行过程中处于从属地位，其权利和义务的实现受学校的支配，制定规章制度既可以使教师的权利和义务明确具体，更具有可操作性，又可以使学校的管理行为规范化，从而排除学校对教师权利义务的任意支配，尤其是防止学校滥用处罚权。而且，在学校内部，不同教师的权利义务相互关联，在其实现过程中难免发生冲突和矛盾。制定学校规章制度有利于协调不同教师之间因实现劳动权利义务而产生的冲突和矛盾，有利于在学校内部营造教师实现权利义务的良好秩序。
二、学校规章制度有效的法律要件
（2）学校章程的制定原则与效力要求
高校章程的制定必须满足下列基本原则的要求：其一，合法性原则。学校章程源于法律法规的具体授权，章程制定必须依照法律加以设定。基于合法性原则，学校章程必须满足下列要求：法律保留原则的适用、不得超越上位法规定、不得创设权利与义务等。其二，合理性原则。学校章程是高校基础性自治规范，必须要从实际出发，制订适合自我特色的规范。基于合理性原则，学校章程必须满足下列要求：从实际出发、遵循教育规律、注重自身特色等。其三，科学性原则。章程作为学校的根本法，是其他规范制订的依据，所以高校章程应体现科学特色。具体要求表现为：术语规范、内容简明、结构合理、内容真实、注重实效等。高校章程的效力体现为下列几个方面：其一，实体性效力。学校章程一经制订即对高校各主体、高校各项活动产生基本效力，具体可以实化为章程的对人、对事、时间与地域几方面的实效。概括而言，学校章程实效就是章程适用于高校内部主体（当然包括高校本身）在高校所处地域管辖范围之内，处于在学期间所发生的，涉及高校管理与教学事项的各种活动。其二，程序性效力。学校章程设定高校内部各项组织活动的基本程序，保障各项活动处于公开、公正与公平的程序体系之中，以程序制约权力与保障权益。其三，外部效力。学校章程以自治规范形式对外宣告高校主体法人独立性地位，以章程形式保障学校主体的社会参与性活动，并防止政府行政化因素的不良干涉。其四，法律效力。学校章程是高校法规的延伸，是教育法律的另一种载体，具有法律效力。当涉及到主体权益等重大问题时，应成为法律审查的对象，即应强化章程的可诉性。
高校基层性规范应当满足下列基本要求：其一，依据法律和章程设定规范。国家法律与教育法规构成高校基层性规范的外部边界，适用法律保留原则与不抵触原则。高校章程构成基层性规范的根本依据，规范不能擅自创设权利与义务，注意保持规范的层级关系。其二，以权利与义务作为其规范内容，排除道德与伦理规范内容。能够纳入法治视域范围之内的高校基层性规范应仅适用那些能够产生、变更或终止权利与义务关系内容的活动，强调法律适用性。其三，规范设定应注
意精简适当，不可事无巨细。基层性规范是高校组织自治化的表征，自治就要彰显主体的自由、民主与开放，所以应留有必要的空间给主体一定自由度，形成自律性机制。反之，规范的庞杂、浩繁必将为主体设置了另一个制度樊笼。其四，基层性规范应具有可行性。可行性源自规范的直接效力性，基层性规范直接设定学校各项管理活动与教学活动，直接配置权力机制，设定主体权益实现方式。可行性要求规范设计科学合理、切实可行，具体操作简洁明了、程序公开。 （3）高校基层性规范的审查机制 相对而言，高校章程因其基本内容来自于教育法律的授权，基本内容法定并且章程制订与修改都遵循严格的审查程序，所以章程好坏能够通过审查机制得以把关。而高校基层性规范因其设定的随意度较大、调整范围较广而且又远离法规层次，因而出现的问题很多。况且多数高校仍未出台自己的学校章程，在这种规范先行的局面下，设立严格的基层性规范审查 机制尤为必要。笔者拟设的审查机制是按照审查机构进行界分的：一类为外部教育行政部门审查机制，即由高校上一级教育行政部门专门设立规范审查机构，对各高校校内规范加以审查，行使规范的撤销权并建议高校即时修改不合理规范。另一类为高校内部审查机制，高校专门成立政策法规办一类机构，真正赋予其规范审查权。审查权包括规范的立、改、废的建
议权、规范解释权、受理主体对于规范的质疑并及时反馈给规范制定机构，对于瑕疵规范可以建议中止其效力。规范的审查原则主要包括下列几项：其一，合法性原则，包括不得违
宪、适用法律保留、抵触无效等规定。其二，正当程序原则，规范设定应注重主体的民主参与、规范应为人所知晓、处罚程序规范化等要求。其三，禁止歧视性对待原则，规范设计应贯彻平等原则，坚持以人为本思想。当然审查事项也应有其限度，例如纯粹的学术性事务的规定、关于规范制定的动机、规范文本的具体形式等就不宜纳入审查的范围之内，否则必会损害到高校自治权。 我国法律虽然赋予学校规章制度的法律效力，但对学校规章制度的制定程序、内容、生效条件等要件未做规定，对用人单位规章制度制定的要件在法律上的主要规定体现为《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条的规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”该规定对正确认定用人单位的劳动规章的法律效力无疑起到重要作用。同样对认定人事争议中学校规章制度的效力也有重要参考价值。笔者认为。学校的有效规章制度应具备以下要件： 1、制定主体合法
学校规章制度顾名思义是学校自己制定的规范学校教育学和行政管理的行为准则，有权以学校名义制定规章的主体应当是学校行政单位系统中处于最高层
次、对学校的各个组成部分和全体教职员工有权实行全面和统一管理的机构，其他行政管理机构或组织虽然可参与学校规章制度的制定，但无权以学校单位名义分布，不具有学校规章制度的制定主体资格。 2、内容合法。
学校的规章制度必须符合我国法律法规及政策规定，学校的规章制度是学校意志的体现，其法律效力来源于国家法律的赋予，并非是学校本身具有的，只有学校的意志与国家意志相一致，学校的意志才可能产生法律效力。因此合法是学校规章制度具有法律效力的必备要件。《劳动法》第89条规定，用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告，责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。该规定说明学校有关聘用制的规章制度只要不与法律、法规相冲突就可以作为处理教职员工的法律依据，人民法院就可采用。由于学校与教师聘任合同法律关系所包含的内容相当宽泛，虽然国家随着教师人事制度的改革也制定了一部分法律法规，但仍有相当大一部分聘用法律关系是通过国家政策调整的，这也是我国教育法制的一大特点。因此学校的规章制度不仅要符合国家法律法规也要与政策的内容相一致。同时，规章制度不得违反公序良俗，公序良俗是指公共秩序和善良风俗。学校作为教育场所和用人单位，其规章制度不得违反公序良俗，否则教职工可向教育或劳动行政部门主张该规章制度无效，造成侵权的，可提起诉讼。
3、程序合法。学校规章制度的制定过程要有教职员工的参与。凡是建立教师职工代表大会制度的学校，制订和完善规章制度应经教代会审议通过；没有建立教职工代表大会制度的，应当征得工会的同意；没有建立工会的，应当征得教职工代表或半数以上教职工讨论通过。同时还应公示，公示原则是现代法律法规生效的一个要件，作为学校内部的规章制度更应对其适用的教师公示，未经公示的规章制度，教师无所适从，对教师不具有约束力。
三、学校规章制度适用的有限性
大学基于学术自由的需要应当享有较高程度的自主权，但是这并不意味着学校可以“恣意妄为”，自治亦应当在法治之下，学校自主权利的运行也应在国家法律设定的框架内。同时，为了避免国家权力过度干涉大学自主，以至压缩学校的学术空间，侵犯学校的自治权力，国家监督应限制在一定的范围之内。国家监督与高等学校自主权之间应当维持平衡。本节对于我国现行的法律体系进行省视，分析目前高等学校规章制定权失范的外在表现和内在诱因，考察借鉴国外相关制
度，并提出通过国家机关以立法、行政和司法途径加强对于学校规章制定权的监督，学生则通过参与学校的管理，对于规章的制定行使议决权或发表意见，以及发生争议时向法院申请宣布规章无效的方式参与对于规章的监督。 （二）学校规章与国家法律和其他社会规范的区别
虽然学校的规章经过授权和确认的途径获得了法律效力，但是学校的权力来自于国家的授予，因此学校规章从根本上是不同于国家法律的。二者区别的关键在于制定机关不同。麦基弗认为：“国家法律较之一般团体的法律，有两个显著的特点。首先，国家法律具有强制性和不可选择性。一般团体法律的有效性在于其成员的选择和认可。国家法律则不同，每个人都必须遵守自己国家的法律，别无选择。其次，国家法律具有普遍约束性。它对于国家内部的一切成员、一切团体都是适用的。”①学校规章不是国家法律，其法律效力带有一般团体法律的局限性。从适用范围来说，限于学校成员。从规定的事项来说，限于学校管辖的范围和任务，不能超越和偏离学校目标。国家法律毫无疑问具有强制执行力，可以说在一定程度上具有强制执行力是确定国家法律的绝对标准，“没有强制力的法律规范是一种自我矛盾，好比不燃烧的火，不发光的灯。”
②但是学校规章是否具有和国家法同样的强制执行力？显然不是，学校规章的强制执行力是受到严格限制的。换一个角度来说，就是学校是否可以在规章中设定强制措施保证自己规章执行。从学校权力的授权性的特点来看，①学校作为公务法人，是基于特定的专业性目标设置的，其权限受到自己目标的限定。因此，其设定强制措施的权力也要受到其目标的限制。只有在维持本校必要的教学、生活秩序的范围内，学校才可以采取强制措施保证学校规章的执行。如对于考试作弊的学生，不遵从监考教师命令其离开教室的指令，教师可以采取行动强制其离开教室，以免影响他人的权利。但是对于涉及公民基本权利，如人身权、财产权，学校规章则无权设定强制措施。如学校不能因为学生没有交纳学费而查封或者扣押学生的财物，也不能因此扣留学生的学业证书。学校制定规章和行政机关立法的权力都是来源于授权，二者在形式意义上的区别在于前者调整内部法律关系，而后者具有普遍约束力，调整外部法律关系。二者实质的区别在于“前者源自国家赋予团体的自主立法权（所谓的自治），后者源自国家委任的立法权。前者是属于行使主观公权利的行为，后者属于行使国家委任立法权的行为。”①与行政机关制定行政法规、行政规章的权力相反，学校制定规章的权力不会破坏行政与人民代表机关（议会）之间权力分立的基本原则，公法组织制定规章的权力是主体自治权的表现，是国家权力向社会领域的渗透。学校立法和行业协会等社会团体的立法都是在国家立法权力范围之外创立规则的行为。不属于国家法律是他们共同的特点，但是二者之间还是存在区别的。从权力的来源来说，学校的权力来源于国家法律的授权，而社会团体的权力来源则既可能来自国家法律的授权也可能来自团体成员的一致取得。
②日本公法学家美浓布达吉有关立法与规则的论述可以借用分析二者的区别。他将国家之外的立法行为分为两种：自治立法和法律行为。属于“自治立法”的是“基于国家授予的立法权者”，如公共团体；而属于“法律行为”的则是“仅由国家加以承认，并不是国家授权，而是发源于其社会本来的容许者。”③很多社会团体，尤其是不执行国家职能的社会团体，其立法的权力不是基于国家法律的授权，而是源于该团体自身固有的力量，团体内部的民主机制产生的权威。如学生社团的章程以及其他规则。学校立法也不同于企业的规章制度。根据民、商事法律的规定，企业设立需要章程，同时企业也可以制定劳动纪律对其职工进行约