政策工具案例分析
2014.04
政策工具的研究：
政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。它并不是一个全新的、突然出现的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政学等领域早已关注这一问题。
经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各学科关注的问题。
政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》(1953年)已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。
公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题。 法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制的工具。
理论基础阐释：
“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。” ——奥斯本、盖布勒《改革政府》
一、政策工具的内涵
政策工具是人们为解决某一社会问题，或达成一定的政府目标而采用的具体方式和方式。注意理解一下五点：
★政策工具是具体的，是实现特定目标的途径，其作用是实现既有的政策目标。
★政策工具仅仅是手段，而不是目的本身，政策工具的范围相当广泛，对工具的选择具有相当大的灵活性。
★政策工具的主体不仅仅是政府，而是包括政府在内的多元主体。 ★政策工具的运用会改变政策过程，因而具有某种制度安排的性质。 ★政策工具的实际运用会受到具体政策环境的影响，同一种政策工具在不同的政策环境中可能发挥完全不同的作用。 二、政策工具的类型 （一、）自愿性政策工具
自愿性政策工具的特征是它没有或很少有政府参与，其作用是在社会群体自愿提供的基础上实现的。 （1）家庭和社区 ——优点：
※公共成本低而产出质量高（不花政府的钱）； ※在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比其他工具更合适；（时旺可说说居家养老）
※这种工具容易受到广泛的政治支持。
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——缺点：
※在解决复杂的社会问题上常常虚弱无力，它们往往只能作为一种辅助工具来使用； ※规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务； ※依赖这种工具来解决公共问题可能产生不公平。
（2）自愿性组织：既不是政府强迫成立也不是以赢利为目的的组织。 ——优点（时旺谈谈台湾的慈济基金会） ※提供的服务质量较高且成本较低； ※具有较强的灵活性和回应性；
※减少对政府的行动的需要，或减轻政府的负担。 ——缺点：
※应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理； ※志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益； ※许多社会成员没有充足的时间和足够的资源去从事公益劳动。 （3）私人市场 ——优点：
※市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。
※在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。 ——缺点：
※不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯公共物品； ※由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；
※市场是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。 （二、）混合型政策工具 （1）信息和劝诫
信息：由政府向社会公布，期望社会群体按照政府的意愿改变他们的行为。
劝诫：政府试图说服人们去做或不做某类事情，力求改变被说服者的偏好和行动，但不通过强制性的奖惩来使行为发生。（如日本福岛核泄漏事件中的沿海地区抢盐事件） ——优点：
※对于政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，是一个良好的出发点； ※成本较低，容易实施且比较稳定；
※如果找到了更优的政策工具，很容易就能改变或者禁止倡导、劝诫的政策； ※可以减少其他强制性工具的使用，也是一种民主的手段。 ——缺点：
※这种工具是一种相对虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有强制人们做某事。如果没有其他工具配合，这种工具的效果往往是有限的。
（2）补贴：由政府或由政府指定的机构赋予个人、企业及其他社会团体以一定数量的财政转移，目标是让得到补贴者采取政府所希望发生的行为 ，包括拨款、税收减免和担保等形式。（比如目前有大学生就业补贴，可以分析一下） ——优点：
※如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合，补贴便易于确立并容易实施； ※由于个人可以根据不断变化的情况来决定如何对补贴做出回应，因此补贴是一种灵活的政策工具（如鼓励创新）；
※由于存在潜在的受益者，管理、执行与实施的成本较低； ※具有较高的政治可行性。
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——缺点：
※补贴需要财政资金，而要钱总是困难的；
※获得关于补贴是否达成目的（即所希望的行为是否发生）方面信息的成本是昂贵的； ※由于补贴是间接地起作用，因此存在时滞问题，不适用于危机处理； ※一旦补贴建立起来就难以取消；
※在即使没有补贴也能产生预期行为的情况下，补贴可能是多余的。
（3）产权拍卖：政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场（比如上海的车辆牌照拍卖）。 ——优点：
※创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供；
※只须政府设定一个上限，其余的事情则留给市场机制去解决，因此比较容易确立； ※是一种灵活的政策工具，政府可以根据其需要来确定不同的上限； ※即使在政府政策不变的条件下，产权拍卖的对象也可以根据不断变化的情境来调适自身行为。
——缺点：
※可能会助长投机行为的产生，甚至产生欺诈行为； ※产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能力而不是需要来配置资源，由于购买产权者必须承担额外成本，因此产权拍卖常常遭到支付能力不足而又确实需要的人们的强烈反对。 （4）税收和使用费 税收：一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，引发政府所希望的行为或限制所不希望的行为（比如对奢侈品征收高额税费）。 使用费：政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用。 ——优点：
※二者容易确立；
※对减少不期望的行为来说，税收与使用者付费提供了一个持续不断的财政激励； ※有助于创新，因为能够促使公司致力于寻求更廉价的替代方案；
※是一种灵活的政策工具，政府持续不断地调整税率直到找到合适 的基点；
※由于它将减少目标活动的责任留给个人和公司来承担，这减少了官僚机构的执行任务。 ——缺点：
※要求大量信息来确定引发预期行为的正确税率和费额，因此难以准确确定； ※资源在获得最优收费标准的实验过程中可能被错误配置； ※不能用作处理危机的工具； ※行政管理成本较高且较为繁杂。 （三、）强制性政策工具
强制性工具：也称直接性工具，它借助国家或政府的权威和强制力，迫使目标群体采取或不采取某种行为。（如小煤矿的关停和小炼钢厂的关停）。
（1）管制：政府要求个人和社会履行一定的行为程序或行动方案，政府则通过特定的职能机构来进行全程管理。分为经济性和社会性管制两种。 ——优点：
※所需的信息较少； ※较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；
※相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；
※管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；
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※采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。 ——缺点：
※经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致经济无效率； ※会抑制创新和技术进步； ※缺乏灵活性；
※管制所引起的社会服从成本会比较高。
（2）公共企业：可以看作一种强制性工具，其强制性有时比管制还强。其特点是具有公共所有权，受到政府控制或直接管理，收入与成本之间必须保持有某种平衡。 ——优点：
※弥补市场失灵，提供公共物品和服务，是一项有效率的经济政策工具； ※所必需的信息比管制或自愿性工具少；
※可以简化行政管理，并可以补充公共支出的不足。 ——缺点：
※政府难以对其加以有效的控制；
※运作效率往往较低，由于连续亏损并不导致破产，公共企业可能是无效的； ※易于造成垄断，并将负担转嫁到消费者身上 。
（3）直接提供：由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务。 ——优点：
※直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息（所需的信息成本小，且容易获得）；
※能够避免间接提供所出现的效率损失，如谈判、讨论以及较高的信息需求； ※允许交易内部化，从而使成本最小化。 ——缺点：
※官僚机构的直接提供往往僵化刻板且反应迟缓；
※官僚机构对自身利益的追求往往导致将更多的资源用于自身利益满足而不是公共服务； ※由于缺乏竞争机制，官僚机构容易因缺乏成本意识而造成浪费；
※政府机构内部机构之间以及跨部门之间的某些冲突往往会导致某些服务供给无效。
三、影响政策工具选择的因素：政策目标，政策工具自身的特征，政策工具选择的环境，以前选择的限制，意识形态因素。 （一）政策目标
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。 ※如果目标是单一的，就要明确目标是什么。 ※如果目标是多重的，就要明确目标构成。
※政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生 转变。
（二）政策工具自身的特征 ※每种工具有其自身优缺点。
※不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环境。 （三）政策工具选择的环境 ※执行组织
某项政策工具的实施会对执行组织产生正面的或负面的影响。如果某项政策工具能使执行机构受益，执行机构就会积极支持该项政策工具。如果某种工具的选择会降低执行机构的
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地位，改变组织结构，影响组织成员的利益，这种工具就会遭到抵制。 ※目标团体
是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响。目标团体会抵制对自身不利的政策工具，使其无法开展；同时会通过各种手段使对自身有利的政策工具继续下去。 ※其他工具
工具并不是孤立地发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。 ※政策领域的其它因素（如相关法律、环境） （四）以前选择的限制
※工具在运用一段时间后被内化于组织之中。改变工具需要改变组织的文化。 ※工具的选择代表一种递增的发展，旧的范式依然有影响。 ※行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果，而且受传统、路线和特定的思考和行动方式支配。
（五）意识形态因素：不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。
※西方国家“新公共管理”关于政府治理工具选择主张的基本特征：亲市场而远政府。 ※我国政府在尝试选择和实践运用多种工具的过程中还需要进行观念创新。
四、政策工具选择的5I模型:
(1)观念（Ideas）
观念与意识型态影响了政策工具的选择。例如，根深蒂固的全能政府观念就对中国很多地方公共事业的民营化改革进程有着显著的影响。由此，民营化工具很多时候难以成为政府面对公共事业改革时的可能选择。 (2)利益（Interests）
政治学理论是以利益为基础的。基本逻辑就是政治是由行动者的利益所带动的，这些行动者企图在政治过程中实现其自身的目的。
基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其受益最大而成本负担最小的政策工具。 (3)个人（Individuals）
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