——某些个人对于政策工具的选择，扮演了较具影响力的角色。中国的情境下，个人影响政策工具选择的路径也有很多，但多数都是非制度化的。由于没有科学民主的决策机制，政府官员个人成为能够影响工具选择的最重要群体。近年来很多决策失误的案例都是由于“拍脑袋”决策继而造成工具选择失误带来的。
——在目前的体制下，公民自下而上通过个人努力影响政府决策和工具选择的路径仍然非常有限。一些曝光比较多的经典案例也有相当的偶然性。 （4）制度（Institutions）
在特定的制度下可能形成对于政策工具的偏好，这种偏好可能缘于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。（政策风格）再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因为能够预期其运用的结果，并且相信它能达成所设定的目标。因此，制度因素有助于说明为什么不同的公共管理问题，同一组织却常选择使用类似的工具。 （5）国际环境（International Environment）
由于信息科技的进步，因特网的兴起与普及，政治意识型态传播更加密集，国内政治与国际政治的互动更趋密切，甚至国内政策与国际政策间的界线日愈模糊。因此，来自于其它国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择，国际环境也具体地影响政府对于政策工具的选择。（如中国金融政策工具的选择变化）
案例选择缘由：
一、案例选取意义：
我们案例的选择是清水江流域治污。
（一、）对目前的现实具有借鉴性。十八大报告提出要大力推进生态文明建设。在当前及今后一段时期内，我国的各种环境污染仍比较严重，诸如沙尘暴肆虐、雾霾、水体污染、水土流失等影响恶劣的生态事件频频爆发，“局部好转，整体恶化”的趋势仍然没有扭转。环境污染和生态破坏日益成为我国经济和社会发展的重要制约因素。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，因此我们尝试以环保这一热点问题作为切入点，分析政策工具的使用，对今后解决类似环境问题起借鉴作用。
（二、）环境治理中的政策工具使用具有典型性。国外公共政策最经典的实践领域就是环境保护，如德国莱茵河、英国泰晤士河的治理等，充分运用了多种政策工具，起到良好的环保效果。在国内的公共管理实践中，环保领域也蕴含着很多鲜活的政策工具，因此分析环保行政和环保政策是认识政策工具的一条“捷径”。
（三、）环境作为一种特殊的公共物品，它的有效供给需要政府干预。亚里士多德曾经断言：凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。1968年英国科学家哈丁在《科学》杂志上发表《公用地的悲剧》一文，以公用地放牧为例描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的故事。我们知道环境生态属于纯粹的公共物品，它具有公共产品的两个特征，即使用的非排他性和消费的非竞争性。在信奉公有物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益，正因为如此，一些企业、甚至一些地区在追求经济利益最大化的驱使下，无节制地排放污染物，上演了“公用地悲剧”，破坏了生态平衡。市场机制对这类公共物品的供应往往不足且效率低下，存在市场失灵的问题，因
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此要解决这个问题，主要需要依靠政府的积极干预。而环境污染问题的出现往往是生态效益无法抗衡短期经济利益的结果，政府是否愿意“积极”干预，是否愿意牺牲经济效益来换取环境的改善，这本身就很具有现实意义。 （四、）环境治理的整体性、多元性、多样性决定了这是一项综合性工程。尤其是流域治理，是一项长期的工作，一般来说都有着十几年甚至几十年的时间，流域范围也涉及多个地市，其良好效果的取得不可能仅由一个地方政府、一个部门全权负责管理，也不可能仅由一项政策工具使用到底，因此选取环境治理案例来分析其中的政策工具，可以帮助我们直观的了解各类政策工具，同时也有助于我们探讨不同类型政策工具的组合使用。 （五、）在清水河治污的议题上，政府面对的选择情境很多。在对高污染且屡教不改的排污企业问题上，强制性的直接关停显然是最合理的工具选择。对于很多有意愿进行技术改造降低排污但受制于资金有限的企业，政府资助（Subsidy）则应是最优的。而对于很多治污效果良好的企业，为了给予其一定回报，环境友好企业项目等志愿工具则应该会有好的绩效。但是从现实来看，当前清水河的治理效果并不十分理想，治理的速度比不上污染的速度。这一现象十分值得思考，显然，如果公共管理问题仅仅是这些情境的简单集合，那么工具的组合应该可以实现最优，但是如何解释清水河治理花费了大量财力物力和时间之后不但没有明显效果，反倒出现反弹的现实？这反映出清水河治污，政治、经济、社会的多重约束是巨大的，同时一些传统政策工具的不合时宜，新的符合经济社会发展的政策工具亟需补充和完善。因此我们引用此案例，也希望抛砖引玉，和大家共同总结相关政策工具的实践经验，探讨相应政策工具的制定与完善。
二、中国治理河流污染主要政策工具：
80年代：主要是罚款、排污收费、制定标准、限期治理、限期整改、直接关停等。 90年代：资助清洁生产、帮助污染企业技术改造、总量控制、综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度、生态环境补偿费、加大舆论宣传造势等。
近年来：税收优惠与惩罚性税收、排污许可证制度等、排污权交易、环境友好企业项目等。
案例分析过程：
一、清水江流域概况
（一）自然环境概况。 清水江流域（贵州段）位于贵州省东南部，地处云贵高原向湘桂丘陵地过渡的斜坡地带，地势向东、东南倾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。清水江在贵州境内长459km，流域面积17145k㎡。清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔东南苗族侗族自治州内3市12县的全部或部分地区。
（二）清水江流域的水污染状况。
1、.工业排放。
清水江流域环境污染主要为水污染，其中工业废水是清水江流域水环境的主要污染源。 流域区政府为发展当地经济，势必要依赖当地得天独厚的自然条件，特别是在清水江流经区域，一些耗水工厂随之建立，推动了地方经济的发展。但这些高耗水企业，在生产的过程中将大量的“废水、废气、废渣”排入清水江中，造成了上游排污、下游遭殃的现状。清水江流域的工业污染源分布在化工、化肥、机械制造电力、建材、轻工、食品、采治等行业，主要分布在福泉市、都匀市和凯里市。其中化工、化肥、建材、食品、采冶行业的废水排放量占
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到整个流域废水排放量的83%以上。
含剧毒物质的工业废水未经任何处理，便直接排放清水江
2、生活污水排放。
随着清水江流域人口增长和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急剧上升。生活污水排放量的大幅度增加掩盖了工业点源污染治理所带来的环境改善成效。同时由于目前清水江流域生活污水处理率不足30%，流域内各城市基本没有建立起单独的生活污水管道系统，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成为清水江流域水环境污染的另一重要因素。同时，农业化肥农药过量和不合理施用、养殖污染、洗涤剂的大量使用也是清水江流域生态环境恶化的重要原因。
清水江干流监控断面监测结果显示，5个断面水质几乎月月为劣五类水质，水体中总磷、氟化物超标现象很突出，重安江大桥断面水质总磷浓度最大超标倍数更是高达213倍，水污染形势十分严峻。
2000年以来，沿江两省一市四县（保守估计有8个乡镇）的十余万民众在不知晓的情形下，饮用被污染的河水，许多人因此罹患肾结石、胆结石、癌症以及毒疮等不知名的怪病。 2003 年初，由某镇镇政府主持，以“受污染群众”的名义，给中央去信反映了清水江的污染情况。不久，国家环保总局派出一名官员到清水江一带视察，当时茶峒镇隘门村村长华如启等5人以群众代表的身份参与了座谈，并提出“还清水江清白，及沿江两岸人民良好的生产生活氛围”的诉求。但是，这些厂子在环保总局官员到达前半个月就停产了，“不但停产了，就连厂区里里外外都打扫得干干净净”。很显然，有人走漏了风声，自然此次视察收效甚微。
2004年7月，群众要求治理的呼声更加强烈。当时由花垣县茶峒镇党委书记吴带队，县人大代表、政协委员以及环保局官员一行进入清水江上游的万吨级电解锰厂进行视察。当时一致得出结论：工厂处理污水的设备并不能将剧毒致癌物质六价铬还原达标。
2005年4月22日，重庆市贵邓村和湖南省太平乡、矮车坝等乡镇的村民集合千余人，将当地产生剧毒烟雾的钒厂砸了。2005年5月9日，花垣县茶峒镇上潮水、下潮水和磨老三个村的几百名村民，砸了该县猫儿乡200多家选钼矿的厂子。而如果政府仍然不作为，更大的砸厂行动一触即发。
2007年贵州省政府要求对流域范围内的43家化工、酿造、制药等企业下达限期整改任
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务，要求贵州宏福实业开发有限总公司、开磷集团剑江化肥有限责任公司等排水大户对生产废水进行治理后全部循环利用，最迟在2008年6月底前完成；其他企业要做到生产废水循环利用或达标排放，消除污染隐患，时间是2007年底前完成。逾期未完成整治任务或整治效果达不到要求和环保标准的单位，环保部门将依法予以处罚。
2009年贵州省人民政府出台了《贵州省清水江流域水污染补偿办法》。
二、清水江治理中的5I模型：
（一）清水江治污中的5I模型—利益（Interests)
任何一个公共问题，都会涉及或多或少的利害关系，而每一种利害关系都会涉及某些人或者团体，涉及不同的利益群体。不同的利益群体受政策工具的影响，同时利益群体也会影响政策工具的运用。政策工具的运用必须考虑到多元利益群体，进行多元利益群体分析。在流域治理的过程中，中央政府、地方政府、涉水部门、涉水企业、公众、第三部门等利益群体都据以不同的利益出发点谋取自身利益的最大化。这种基于部门利益最大化的做法在很大程度上不利于流域的良性发展，给流域的生态环境造成了难以估量的后果。 （1）中央政府。
流域治理的整体性、多元性、多样性决定了流域治理不可能实现由一个部门全权负责管理，而必须实现多部门间的协作管理，这就必须要有一个从宏观视角进行综合规划，统一布署的机构。
中央政府正是从宏观管理，制定法律法规及流域综合管理入手发挥其主导作用。《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《渔业法》等都规定了相应的主管部门和协调部门，对这些监督、管理部门的具体监督管理职权做出了具体的规定，分清权限、职责，避免各管理机构间趋利避害、推诿扯皮。 （2）地方政府。
对于流域的治理，地方政府往往会陷入“上有政策、下有对策”的治理困境。一个流域往往由几个地方政府分段管辖，但由于地方保护主义与利益的驱动，以及政府部门内在的“官僚本位”思想，流域内各利益群体之间形成一种极强的官僚层级关系，且各地方政府之间难以沟通或沟通常归于无效，使得流域开发治理的规划方案难以有效的发挥作用。 （3）涉水部门。
政府是流域治理的主体，如果政府在机构设置与职能划分上存在不足，那再完美的政
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策都无法实现其预期价值。在清水江流域治理过程中省级层面的涉水机构有水利厅、环保局、林业厅等部门，在清水江段一个涉水事务，涉及到水利局、环保局、林业局、发改委、税务局、工商局等各个部门，增加了流域治理的复杂性。 （4）涉水企业。
流域区内丰富的资源，是流域区发展得天独厚的优势。但流域区在经济发展的同时，也给流域的生态环境造成了无法估量的破坏。最大的问题是直接或间接排入河流的污染物造成的流域水污染。而水污染源主要来自于流域区内的重点企业。自2000年以来，清水江流域就不时的受到沿江重工企业的污染，曾一度引发“村民集体砸厂”事件，“村干部集体辞职”事件。
清水江流域的环境问题主要在于上游重工企业的三废排放。许多不达标的污染源直接排入江中，而这些企业又是地方政府的缴税大户，政府对他们有一定的依赖性，使得政府在对等重污染企业的排放污染源上“睁一只眼闭一只眼”。在一些污染比较严重的河段，如果民众的反映不能引起高层的注意，这种污染情况仍会继续。如2006年，由于清水江流域水质污染极其严重，受到高层注意，国家环保总局派专员督办此事，才使得一些严重污染企业整顿停业。
（5）公民参与。
公民参与是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。在现实的行政过程中，公民多是在“无知之幕”下被动的接受公共政策。在清水江流域治理开发过程中，在涉及水权、林权、矿权等问题时也多通过公民参与的形式解决，使得公民的意愿得以表达，公民的利益得以体现。但这些仅是停留在表面层次。而在参与的深度、广度、向度上还有待于提升。当然，也应该看到我们所反映的公众由于自身条件的限制，其参政的能力也有限。 （6）第三部门。
清水江流域治理开发的过程中，第三部门也发挥了积极的作用，如环境保护协会、青年志愿者协会、动物保护协会倡议保护清水江生态环境，建设原生态清水江。当然，我们也应看到，这些组织多来自高校，其成员以在校学生为主，但多数情况下被公共部门所忽视或是当作点缀，作用可想而知。
（二）清水江治污中的5I模型——制度(institutions)
我国现行环保系统实行双重管理体制! 即地方各级环保部门一方面在业务上受上级环保部门的指导! 另一方面却在人、财、 物等方面受制于当地政府。其结果是：作为一个事关国家长远发展的部门，对外不能独立、对内不能自治，就很容易成为地方政府狭隘和短视的牺牲品。
此外，《中华人民共和国水污染防治法》规定的罚款限额不构合理。最高罚款限额为100万元，使企业违法成本远低于守法成本。从而导致部分企业一而再、再而三的超标排污，而政府在现有体制内却束手无策。在这种情况下，政策工具的选用本身都快要失去了意义。
（三）清水江治污中的5I模型——观念（Ideas）、个人（Individuals） 传统的发展观和政绩观是污染难治的思想根源。长期以来，不少政府官员缺乏对“政绩”内涵的正确理解和把握，误以为政绩就是较快的经济增长。发展是硬道理被片面地理解成经济增长是硬道理。 在这种发展观和政绩观的支配下，官员的政绩考核体系被扭曲，官员政冶上的晋升更多的只是与所在区域的经济发展绩效相挂钩，唯GDP论从观念上导致了一些地方政府对环境污染不够重视，甚至暗中帮助排污企业。
三、清水江流域治理基本政策工具
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