1.地票制度产生的条件及其背景
重庆土地交易新模式—地票制度的探究与解析
徐 小 杰，曾 凝 霜，高 雪 莹，梁 瑜
（重庆大学 建设管理与房地产学院）
【摘要】：农村集体建设用地的合理流转有利于提高土地利用率、缓解城市用地紧张，对优化城乡资源配置、促进城市化进程有重要意义。重庆市2008年12月建立了我国首家农村土地交易所，开始实行地票交易这一崭新的土地交易模式，为城乡土地的流转方式作出新探索和尝试。本文从交易各方角色、土地和资金流向的角度重点分析了地票交易中的主体——政府、企业和农民三者之间的关系，阐述了三方的利益得失，并就地票交易中因三方利益博弈导致的突出问题进行了总结和分析。
关键词：地票交易；土地流转；利益；矛盾
[Abstract]: The proper circulation of rural collective construction land is conducive to improving utilization efficiency of land and easing the shortage of urban land. It is also very significant in optimizing the allocation of urban and rural resources and promoting the urbanization process. Chongqing established the country's first rural land exchange in December 2008, carried out the land ticket trade, pioneering a new path of the land circulation which is in urban and rural areas. This paper mainly analyzes the relationship between government, business and farmers, who are the three beneficiaries in land ticket trade, in terms of the role of each party and where land and capital flows, describes the interests that three parties gain and lose, then summarizes and analyzes the outstanding problems in the land ticket trade which are caused by game of the tripartite interests.
Key words: land ticket trade; land circulation; benefit; contradictory
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1.地票制度产生的条件及其背景
1、地票制度产生的条件及其背景
改革开放以来，随着农村改革的不断深化，城镇化和新型工业化的加快推进，城乡建设用地的合理分配已成为制约我国城市化进程发展的巨大难题。2007年5月，重庆被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，市政府在统筹城乡土地利用方面进行了积极探索。2008年上半年，“设立农村土地交易所、探索建立城乡统一的土地交易市场、统筹城乡土地有效利用”的课题第一次被提出；2008年4月，《重庆农村土地交易所》调研课题组成立，农村土地交易所管理条例、交易所章程、交易内容及程序等问题进行开始由构想逐渐付诸于纸面。
1.1重庆市农村集体建设用地流转的政策、制度及现状
2009年1月，国务院发布了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，要求“建立统筹城乡的土地利用制度”，加强土地整理工作，支持和指导重庆创新土地整理复垦开发模式，严格农村宅基地管理，保障农户宅基地用益物权，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。[1]
重庆市是一个集大城市、大农村、大库区、大山区、少数民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出的城市。改革开放以来，随着重庆市工业化、城镇化的不断发展，重庆本地的农民外出打工人数不断上升，截止2010年，已经有2亿多农民从农村转移到城市，在城市里工作，使得重庆市常住人口的城市化率从八十年代的28%左右，上升到了53%，然而户籍城市化率却仅在30%左右，这其中产生的20%的差距即是农民工现象。农民工的外出打工不仅造成了城市用地的紧缺，同时也造成了农村宅基地的大面积浪费，据调查显示，重庆农村人均宅基地面积约为200平方米，远远超过国家规定的标准，造成严重的资源浪费和城市农村资源配置不合理。同时，重庆特殊的山地结构也造成了农村居民分布较散，造成了农村集体建设成本增加，土地利用率低，不利于农村长远发展等问题。
1.2地票制度的产生及现行状况
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2、地票制度中各方的利益体现
为了缓解土地供求矛盾,重庆市于2008年12月建立了我国第一家农村土地交易所，并首次提出了“地票”的概念，旨在建立一个面向全国统筹配置城乡和区域土地资源交易平台。其运作模式为：农民将其农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地，经过复垦和土地管理部门严格验收后，换取建设用地挂钩指标（即地票），在土地交易所进行公开交易。企业购得地票后，可得到等量城镇建设用地，在指标落地时冲抵新增建设用地的有偿使用费和耕地开垦费。这一新模式实现了对耕地的先补后占，即先补偿耕地，再占用耕地，有助于保护耕地。
地票交易是重庆农村土地交易所的主要业务。从2008年12月4日第1次交易，到2010年7月底，共计已进行102宗交易、23 720亩地票，成交总价26．45亿元，交易价格逐步提高。其中最高单价为18万形亩，最低单价为8．02万形亩，平均单价为11．15万形亩。地票购买者的数量逐步增加，购买者主要是各级土地储备机构、园区建设单位以及房地产开发企业。目前地票主要来源于江津、永川、城口、黔江、万盛、綦江、铜梁、云阳等区县，随着交易价格上升，区县提供地票的积极性也逐步提高。
2、地票制度中各方的利益体现
地票制度作为重庆农村土地流转的重要决策，其交易过程中的三方主体分别为政府、企业、农民，但站在三方不同的角度来审视地票制度，由于各方不同的立场，同为谋求各方的利益最大化，不同的利益体现使得地票制度的推行并不如政府所预期那样顺利。
各方的利益体现如下： 2.1政府
政府作为国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，其利益实现是为了更好地行使政府职能，职能流畅高效地行使就是政府的利益体现。在地票制度中，重庆市政府主要体现了以下三方面的职能： 2.1.1建设职能
政府建设主要由城市建设与农村建设构成，重庆市是一个大城市、大农村
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2、地票制度中各方的利益体现
并存，城乡二元结构凸现的直辖市，在树立了“大城市带动大农村”的发展战略之后，农村的建设和农民的收入问题已经成为了举足轻重的战略问题。加速城镇化，对应着的是中国城市化背景下农村建设用地的大量需求。 目前，重庆已形成三轨并行的土地供给架构：
1） 国家下达的建设用地指标，用于国家重点项目用地、工业用地和公益性建设 用地；
2） 国家城乡建设用地增减挂钩的增量指标，用于满足各区县县域经济发展； 3）地票指标则用于主城区经营性用地，主要是房地产开发。
重庆市政府在满足城乡建设用地总量不增加的原则下，积极寻求农村建设用地的新思路，将地票交易收入全部投入农业农村建设，以用于原住房拆迁和新住房建设；另一部分则进入农村地区的农地流转补贴专项基金，这一举措的实施大程度上鼓舞了农村基础设施的建设与完善。 2.1.2社会保障职能
地票制度下的社会保障更集中地体现于农民的利益的保护。为了与地票制度配套，重庆市建立了农村土地储备整理整治制度，同时，为了促进农村土地特别是零星地块的流转，保障农民合法权益，重庆市计划由区县政府设立农村土地储备机构，负责本行政区域内农村土地流转前的集中储备和整理整治，并且在整个土地交易的过程当中坚持依法、自愿、有偿，公开、公平、公正的原则，切实保障农民的合法权益。 2.1.3社会事业发展的职能
重庆市政府利用农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换, 使得城乡市场体系进一步完善，提高了土地资源的配置，使得重庆市城乡社会事业发展取得了长足的进步。地票制度的产生一方面可缓解城市建设用地紧张, 带动城乡之间土地要素流转, 大幅度提升偏远地区的农村土地价值，另一方面也实现了城乡级差地租的价值化, 使其可以转化为大城市反哺大农村的资金来源，加快农村的发展。通过地票制度这个杠杆，对接城乡用地供需，引导城市资源、工商资源下乡支农扶农，引导农民工入城就业安居，城市发展有土地保障，现代农业发展不再受制于土地规模，农民则可以获利更多。这也实现了侧重于城乡统筹的重庆综改区开展试验的应有之义，实现广义上的社会公平，也是“大城市带动
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2、地票制度中各方的利益体现
大农村”的集中体现。
自2007年重庆成为统筹城乡综合配套改革试验区后，便开始积极探索统筹城乡土地利用问题。重庆综改方案由“7+1”个方面的内容组成，分别是 “农业发展与农业基础设施”、“农村社会事业发展”、“统筹城乡就业和社会保障体系”、“内陆开放型经济试验区”、“统筹城乡土地利用改革”、“统筹城乡财政管理体制”、“统筹城乡金融管理体制”和“申请设立土地交易所的专项方案”。从综改方案的“一拖七”到“一拖八”的量变，让重庆在全国的改革试验地位发生质变。重庆的试点工作将有更高层面上的全国性的战略意义。地票制度坚持“先造地后用地”，严格保护耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低，有效保护基本农田的原则。若能够得以推广至全国范围，现有7.5亿农民，若有1/5的人退出宅基地，复垦为耕地，就可以有利于守住全国耕地不少于18亿亩这条“红线”。 重庆市政府作为整个地票制度的制定者，在宏观调控上必然有一定的监督和管理机制，为了与现有国有土地管理制度衔接，政府对农村集体建设用地指标交易总量实行计划调控，原则上每年度指标交易量不超过本年度国家下达的城市建设用地计划的20%，结合2008年八月上旬国土资源部规定重庆每年落地的地票指标，不能超过国家下达的农地转用指标的10％。并且为了要促进土地指标的有效利用，防止土地指标的囤积和炒作，规定土地指标经核发之日，一年内必须上市交易；首次上市交易之日起，一年内必须与具体用地项目结合使用。否则，由市土地行政主管部门按原土地所在地区当年土地指标基准价格予以收回。 重庆市政府将依托地票制度保障农民工在城市里基本生存，有利于城乡统筹，城市扩大市场内需，农村扩大生产力，以国家的战略意义为前提在宏观上最终使得中国的粮食问题、耕地问题最终平衡。
2.2企业
2.2.1对于雇佣农民工数量较多的企业：
对于诸如房地产企业等雇佣农民工数量较多的企业，农民工薪酬、农民工职业培训费用、管理费用、相关社会保障费用等与农民工直接相关的费用在企业成本里占据一定份额。在重庆市地票交易制度与户籍改革制度的双向作用下，如若出现大批农民工获得城市户口的情况，则企业成本会受到直接影响。
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