配比，但是这1.8的配比是包括行政人员，甚至包括看大门的，所以一线教师短缺。相对于新疆在20世纪90年代的双基教育的编制规范来看，当时，农村地区是24个学生配置1名编制，城镇是21名学生配置1个编制。而目前的编制应当是减少了。近几年，特岗教师比较多了，待遇好，每年都有探亲假，路费报销，但是因为不管老师职称高低、不管任务量轻重，工资都一样，缺乏有效的激励机制，使部分教师产生职业倦怠。外来聘任的老师安心不下，有的来了，看到条件不好，就走了，有的人行李都没有打开，有的教了几学期也走了，致使中小学教师比较短缺。而在边远牧区，老师缺，合格的老师更缺。 2.教师结构不合理，教育整体水平低
目前，喀什地区基础教育教师学历结构、年龄结构和双语、非双语教师结构不合理。高学历、年轻、具备双语资格的老师偏少。小学阶段具备专科及以上学历的教师只占60%，中学阶段具备本科及以上学历的教师只占40%，部分教师是在地方突击应对“双基”检查时招聘进来，并不具备教师资格。
从入学率看，喀什地区的教育整体水平还是比较低的。该地区高中阶段入学率为40.3%，低于全国平均水平38.9个百分点，较全疆低30.8个百分点。
职业教育基础薄弱，实习实训基地建设滞后。2009年，为了解决积压下的大中专学生失业问题，启动了就业培训项目，投入资金，对9.7万往届大中专毕业生进行语言和技能的培训，提高就业能力。但是问题在于新疆的发展空间仍有局限，就业渠道不通畅，就业面窄，所以经过将近两年的培训，只有千名大学生进入企业工作。
（四）社保困境——机制亟待完善 1.低保标准较低，低保覆盖力度不够
在喀什，我们了解到，低保标准是按照当地物价的实际最低消费标准进行设定的，如调研组看到的材料中，对低保家庭饮食消费的测算标准为“每人每天吃3个馕需要3元，每人每年需最低生活费1080元”，这一标准是生存线，而不是生活线标准，不仅没有考虑到肉、蛋、奶等营养食品消费，甚至都没有最基本的蔬菜消费，如此标准的制定必然使低保金额仅仅维持生存，而距离温家宝总理在十七大报告中所期望的“有尊严的生活”标准很远。
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喀什地区现在低保指标所覆盖的面积不到农村居民总数的五分之一。在农村，能够申请到低保的家庭，都是遭遇极端情况的，如家中有中、重度残疾患者、患过或正在患重大疾病的病人、鳏寡孤独、家中极度缺乏劳动力等，地区给予的低保指标还未能做到应保尽保。 2.监督机制不完善，参保扩面进展缓慢
尽管配合低保政策的出台，政府制定了低保款项落实的保障制度，建立健全财务规章制度，规定款项每季度第一个月发放到位，由街道、乡镇报账员发放，不得由民政员发放，要求加强对低保资金的管理和监督，确保专款专用。然而，在落实过程中却仍然存在问题。如塔县城市低保对象1168户2580人，农村低保对象2703户11494人，所有塔吉克牧民都纳入低保范围，但从2011年开始，有部分纳入低保体系的塔吉克牧民家庭已经有两个季度没有领到低保款，他们到乡镇几次问询，却没有找到确实的原因，报账员一会说账目还没有做清，一会说有些人名录入有误。
在麦盖提县，参保扩面进展缓慢。截止到2010年4月10日，麦盖提县少数民族参保人数仅占符合参保条件的少数民族总数的3.74%。原因之一是9个乡有已满60周岁，不用缴费直接每月领取基础老金（其中中央财政每人每月补贴55元、地方财每人每月补助5元。）的少数民族10182人，根据盖提县新型农村养老保险实施办法》，一个家庭合参保条件的子女至少要两个参保老人才可以每领取60元基础养老金，但如果以户口分离为原则，势必引起分户热潮，带其他的一系列问题。麦盖提县试点已满60周岁人基础养老金发放条件并未落实符合参保条件子必须参保的条件，这也使得一些符合参保条件的居民认为“现在60岁以上都白给，以后也会白给”，了不参保等满了60周岁领基础养老金的想法，对于是否参保持观望态度。其次、农民收入来源单一，大多数民靠贷款生产，逢春耕生产、春季开学时节，投入较大，无力缴费。第三、经济条件困难群众多。第四、个人账户只有户口迁出本县，且入地可以接纳保险关系；该参加政府主办的其他会基本养老保险如企保或事保这两种情形才可以保，在缴费期间或领取养老金期间死亡的只能继，不能退出，许多人害怕无法继承，部分农民参保极性不高。
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3.人均公共卫生资源偏低，办理程序繁琐
截止2010年，喀什地区万人拥有床位数为33张，比全疆平均低6.7张，在全疆排名倒数第一；万人拥有卫生技术人员19.5人，在全疆排名倒数第二。2医保方面存在的问题主要是申请和报销程序繁琐。例如，如果村民要申请医疗救助，则要经过“申请”——“初审”——“审核”——“报销”四个步骤，而在第一步“申请”程序中，要在“住院3日内向本人户籍所在地村、居委会提出救助申请，并填写《城乡医疗救助金申请、审批表》一式四份。同时，提供低保证、五保证、优抚证、城镇居民基本医疗保险证、新型农牧区合作医疗证、县级以上定点医疗机构诊断证明或病史资料等相关证明”。
调查中我们遇到一些家庭，家人发生急性病患，来不及完成从申请到审批的全部程序，救助款项还没有到位，人就已经过世。其次，医疗单位对材料备案要求严格，有村民就因为丢失部分材料，失去报销待遇。塔县一户牧民患病，乡卫生院的疾病诊断结果与县一级卫生机构诊断结果不同，使其无法进入报销程序，最后医疗费全部由农户自费承担。第三，实际报销比例和救助力度有限。据统计，全地区平均每年农村就诊人数167万人，报销后农民实际仍要承担医疗费1.2亿元。2010年之前，新农合的报销比例平均在30-40%左右，并且设置了较低的上限。2011年出台新规定，将报销比例提高到60%，上限放宽到5万元。然而，这样的比例和上限仍然无法根本扭转“因病致贫”、“因病返贫”的状况。医疗救助范围内的救助金额也偏低，如《喀什地区城乡医疗救助实施办法（暂行）》中规定，“对全额资助参保（参合）人员和患有常见、慢性病或患有重病需要长期维持药物治疗的城乡低保人员，由民政部门每年核发200元限额的医疗救助卡”。一个III期糖尿病患者维持日常医疗所需费用，一般一个月就需要70-90左右，每年200元的救助金额远远不够。第四，少数民族未能直接掌握政策信息。新农村合作医疗相关正式材料、文件及说明大多以汉文撰写，南疆地区维吾尔族农牧民汉语文化水平有限，绝大部分村民要依靠村干部解释才能对合作医疗有初步的了解，对于要办理程序理解不到位，导致有应报未报的情况。
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喀什地区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）
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二、当前制约喀什民生发展的关键因素
（一）制度因素——保守和僵化管理体制 1.多头管理的传统体制
首先、喀什地区目前是我国少有的既有行政公署，也有市委的地区。而行政公署是省派出机构，没有人大，区长不是选举产生。除此之外，喀什地区还有新疆建设兵团的管理机构。可见，喀什市至少有三种行政机构实行地方管理。这种多头管理的体制不仅造成了行政主导一切的作风，也造成了政府运行成本的提高，影响了惠民政策效果的实现。
其次、政府管理水平落后。一民族干部说：“7·30事件后，每天都要求值班，加班，要求一个单位至少有五个人值班，还要有一个领导，一个单位两个领导的话，可以一替一天，如果有一个领导的话，这个领导就要整天在单位。上面不定时地来检查，然后我们县一级的，也要到乡镇检查，去了以后，也没啥事，就问，都在哪？乡镇也是一级政府，这是对他们的不信任嘛。然后乡镇一级再去检查村一级，一级不相信一级，一级防备着一级。管理太严格。我们如果要出差，都要到地委请假，所以我们也轻易不离开，许多南疆的干部都没有去过北疆，没有去过乌鲁木齐。”他希望能够给基层干部每年放一段时间的假期，如果内地去不了的话，也可以在疆内走一走。
第三、基层干部的不堪重负。由于过去维吾尔族的农业是粗放型的，20世纪80年代后，政府开始教农民种地，政府官员就像保姆，也是万金油，上面说搞什么，先组织各级和各部门的干部学习，施肥、施药、包括当时种棉覆盖地膜等技术，都是由干部推广下去，教给农民，每个部门都有对口帮助的村，每到农忙时候，或者推广种植的时候就必须下去。在当前维稳形势严重的前提下，基层干部任务更加重了。喀什地区已经有两个乡镇一级的干部，一个维吾尔族乡长喝农药自杀了，留下遗书，说自己工作压力太大，也不能出去要饭，也不能做小买卖，就自杀了。还有一个汉族干部也自杀了，也是因为工作压力大。 2.基层管理手段的计划经济色彩
调研中，我们发现计划经济时代的管理方式仍然在该地使用，比较典型的是
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体现在农业管理方面。
首先、农民生产缺乏自主权。21世纪之前，喀什地区农业管理采用“五统一”方法，统一购种、统一播种、统一施肥、统一灌溉、统一收割。政府按照年度计划下派耕作任务，下达分解到县，县政府将任务分解到乡、村，种植计划内粮食作物，从地区到乡的各级政府人员全体动员进村入户，安排任务，为农户规定种植计划，并在种植期间，下户敦促农户施肥打药。
这种工作方式一直延续至今，如今推广经济作物的种植也是由政府制定计划，由基层干部进行宣传，再布置任务，硬性推广。这种行为一旦造成了农民经济损失，必然损伤了党和政府在农民心目中的形象。
其次、劳民伤财的政绩农业。为了搞政绩，很多县里总是推广新品种，也做过不少劳民伤财的事情。麦盖提一汉族官员说：“上世纪末推广过养蚕，种植桑树，田间地头都种的是桑树，可以养蚕的人少，不成规模，后来上面又说不种了，要把桑树都砍掉，砍的不彻底还不行，可是桑树的根，砍掉了又长出来，很麻烦，现在十几年过去了，桑树还是没有清理干净。后来推广种植杏树，杏子很难储存，又组织人买了很多席子晒杏干，但晒杏干对杏子和管理要求都很高，结果晒出来，不是黑的，就是有虫的，推广的也是官方，要砍的也是官方。”
这种管理方式很容易导致官民对立情绪。在麦盖提县，我们看到棉花地里套种的杏树，当地农民说：“这里农民种地不是自己想种什么就种什么，要听上面的安排，种杏树也是上面规定的，但是在棉地里种树，会影响棉花的长势，可农民自己做不了主，也有的就到上面闹，找领导的。”在岳普湖县，我们见到了地方政府正在推广哈密瓜新品种——架子瓜地里。经调查，麦盖提县也曾经一度推广过，乡政府的人说，架子瓜太麻烦了，光是弄木料，搭架子的功夫就不少，田间管理也非常麻烦，瓜其实又卖不上价钱。但是有的时候为了领导看着满意，还必须推广连片种植，要动员很多家庭，工作非常难做。
这种官民对立的情绪降低了政府信用和党的形象。目前，政府为改善农民收入，要组织农民外出务工，可老百姓都不相信政府，也不好好干，往回跑。他们宁愿自己出去找工作，也不相信政府，其原因是由于政府一贯刚愎自用、跋扈的行政作风，给老百姓造成了负面印象。
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