二、世界反贫困发展战略
“二战”后，许多发达国家和发展中国家都曾致全力于经济的高速发展和现代化进程，并希望通过它全面消灭普遍存在的贫困。④但历经数十年回头总结这段历史时发现，经济发展的好处大部分落到了非贫困社会群体甚至富人头上。于是人们开始认识到，只有高速发展经济的战略是不够的，尽管它是缓解贫困的最重要和最基本的前提，必须在保持经济较快发展的同时实施专门反贫困措施和扶贫项目才能奏效。正是在这一背景下，从70年代起，全世界开始实施各种反贫困战略。
（一）成功的扶贫项目
1、开展以帮助穷人增加收入和扩大就业为目标的发展项目。这是基本的和主要的扶贫战略目标。例如目前普遍实行的直接向贫困家庭提供小额贷款以帮助其实现自我就业。同时还要向穷人提供最基本的社会服务以改进消费和福利，诸如医疗保健、清洁用水、教育和直接的食品帮助。以政府为主体的社会救济体系和制度正日趋完善。
2、在穷人特别集中的地区，致力于提高生产力和改善生活条件的基础设施建设。
3、促使穷人提高自己的能力和素质，从而使其经济发展即使在外力援助撤出以后仍能持续进行（外力帮助在开始阶段不可缺少）。无偿援助或补贴无益于穷人的发展和摆脱贫穷，反而会助长他们的依赖思想。穷人的能力和素质应包括以下方面：认识到摆脱贫穷主要靠自己，而不单靠外援；掌握实施发展项目的必要认识；挖掘自己的资源，如储蓄，从小规模项目开始，然后再利用外部资源；获得管理和技术技能，包括提高文化水平、掌握会计知识和有关生产技术等；建立能保证穷人有充分参与机会的组织，发展横向和纵向联合，形成组织网络；学会使用政治手段，如争取实施法律赋予的权利，向政府争取新权利，与各种盘剥作斗争，让社会能耐心倾听穷人的要求等。
4、管理上的分权与集权结合。在扶贫项目管理上，一方面要求有自下而上的各层次的积极性，尤其是穷人自己参与扶贫项目管理的积极性，基层组织也应
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当代世界贫困问题主要集中在发展中国家和地区。亚太地区占全球贫困人口的62.2％，其中68.4％集中于南亚地区，南亚地区也是世界最贫穷的地区；其次是非洲，贫困人口主要集中在撒哈拉以南；再次是拉丁美洲和加勒比海地区；最后是中东欧和独联体国家。
享有充分的参与机会。另一方面，又要有个人责任制严格的组织纪律以及检查、监督和工作评估制度。对项目的受益者同样应有严格的纪律。
5、使穷人受益的资源再分配政策。实行一项有利于穷人的宏观经济政策和发展战略对缓解贫困同样重要。主要体现在政府行为上，例如国民收入再分配时向穷人倾斜、土地制度改革、为低收入者创造更多的就业机会、对穷人集中的产业——农业分配足够的资源、较公平的分配制度等，这种宏观经济政策不一定导致低经济增长率。
6、建立农民组织。这是农业国专门的扶贫项目成功的因素之一。在农民组织内部订有严格纪律，以相互支持，相互监督，合理有效地使用资源。农民组织的起立更有利于农民直接参与扶贫活动。强有力的贫困农民组织是维护贫困农民权利的重要手段。贫困不仅表现为经济上的分配不公和经济利益的被剥夺，而且也表现为穷人政治权利的被剥夺。实践证明，贫困农民组织可以在这方面发挥积极作用。
7、设计良好的扶贫项目和独立的运作系统。扶贫项目必须直接和专门针对和服务穷人，通过有效的传递系统使资源迅速到达穷人那里。保证扶贫资金有较大的覆盖面，使多数穷人成为受益者。一般农村和区域发展的扶贫项目，通常资源流失严重，往往富人受益，而穷人被漏掉。有效率的运作系统应当具有独立性，包括一些专门人员，如有经验的富于献身精神的项目管理人员和实地基层组织操作人员，以及对穷人受益者的动员与他们的参与，严格的项目检查、监督和评估制度，培训等。
8、直接面向穷人的小额贷款。向穷人提供贷款被认为是一种最有效的扶贫手段，几乎所有成功的扶贫项目都采用之。各类小额贷款有一些共同特点，诸如以妇女为主，借款人自愿组成小组，灵活的担保形式，贷款从小额开始，重复贷款，简化借还款手续，减少交易时间和实行市场利率，自负盈亏，缩短还款周期，贷款工作人员直接接触借款人，检查、监督借款的使用和还款情况，建立小组基金和成员储蓄制度等。
（二）世界银行的经验总结
“与贫困作斗争最成功的国家都推行一种有效地使用劳动力的增长模式，并对穷人的人力资源进行投资。这两方面兼顾的方针是减轻贫困的基本战略，两者
缺一不可。一方面是为穷人提供运用其最丰富的资产——劳动力的机会，另一方面是改善其眼前的福利并提高其利用新出现的机会的能力。两相结合可以提高世界上绝大多数穷人的生活水准。”⑤
世界银行《1990年报告》给出了由“机会”和“能力”两个方面组成的有效扶贫战略：“一是实行劳动密集型发展模式及其配套政策，促进对穷人最丰富的资产，即劳动力的需求，为穷人提供谋生的机会；二是广泛向穷人提供基本社会服务，增加劳动力的人力资本，提高穷人利用谋生机会的能力。前者解决的是劳动力数量过多的问题，后者解决的是劳动力质量过低的问题，以此来提高劳动者的收入，从而解决贫困问题。”要将促进经济增长的政策与使穷人受益于经济增长的政策统一起来。其途径有：（1）给穷人以资产所有权。一是将存量资产重新分配给穷人，如土地改革。二是增量资本作有利于穷人的分配。特别是通过初等教育和医疗保健对穷人人力资源的公共投资，成为增加穷人资产的重要政策手段。（2）增加穷人所拥有资产的受益。即通过提高农业生产率和农业收益减轻贫困。非熟练劳动力是穷人最重要的资产，非熟练劳动力收益大幅度提高，能使收入分配有利于穷人。另外特别重要的是通过提高生产率来提高穷人的资产收益，这包括对人力资本的投资和基础设施的投资。这种投资能够将促进增长与减轻贫困统一起来。研究表明，农业报酬增长额的1／4、非农业报酬增长额的3／4可以归因于良好的教育。（3）对穷人进行适度转让。上述无论哪种减轻贫困的方法，都有赖于穷人自身的接受和掌握能力，有赖于他们对新方式和新机会的利用，归根结底依赖于提高这种能力的人力资源开发。
而1990—1998年世界银行的《世界发展报告》，总结了发展中国家几十年反贫工作的经验，认为一个有效的反贫战略应该具备以下特点：人民必须是所有战略的中心，他们既是减少贫困的实施者，又是减少贫困的受益者；减少贫困战略应具有广泛性和及时性；应该从不同国家的具体情况出发，根据不同需要制定扶贫计划；应该考虑到国际经济环境——其中包括援助、贸易和债务等，对反贫计划实施的影响。最重要的是反贫不应被看作是部门性或地区性的问题，而应成为决定政策和投资的中心目标。同时，《报告》还提出了具体的经验：
首先，反贫战略必须包括两个互相促进的基本内容：保持经济增长和投资于
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世界银行1990年《世界发展报告》。
人民。不仅要重视增长速度，更重要的是要重视增长方式（如给穷人创造就业机会，增加农业投资和放开农产品价格，实现宏观经济稳定和低通货膨胀等）。投资于人民，即增加人力资本的投资，特别要重视妇女受教育的机会。
其次，在增长、反贫与环保之间建立起三者兼顾的联系。反贫需要保护环境，因为只有环境的可持续性才能使反贫工作长期化。同时，保护环境又需要经济增长和减轻贫困。
第三，降低人口的高速度增长。在20世纪90年代，90％的人口增长在发展中国家，特别是一些最贫困国家，如撒哈拉以南的非洲国家。当然，解决人口增长的高速度离不开社会经济的可持续发展，如果人口增长超过经济增长，那么解决贫困的任何努力将一事无成。
第四，制定更有针对性和更有效率的社会救济计划，并建立相应的社会保障体系。为此，减少贫困不仅是增加社会福利开支，更为重要的是将这些稀缺资源给予最需要的穷人。如确立母婴健康和营养计划、灾民救济计划，为老、弱、病、残和失业者建立社会保障体系等等。
最后，建立更加开放的经济和政治体制。一方面建立更加开放的经济和贸易体系，扩大对世界经济的参与，另一方面建立更加开放的政治体制，使公民参与和影响政府的决策及管理，特别是加强政府行动的责任性和透明度。加强政府、私营部门、非政府组织和国防机构之间在扶贫工作中的协调和合作。
（三）反贫困治理结构
建立健全反贫困治理结构是近年来国际社会在研究反贫困中提出的新概念。它是指为了实现社会经济发展和消除贫困的双重目标，反贫困主体运用权力和手段对社会经济资源实行支配、协调、控制、管辖；同时积极动员贫困人口高度参与，并有效提高他们获取资源和平等分享经济增长利益的能力，用法制原则规定政府、各种社会组织及贫困人口自身的权、责、利关系，由此形成的反贫困目标和战略、组织管理体系、政策和制度规范及行为模式的有机整体。
反贫困治理结构是由一系列构成要素组成的，它包括：（1）反贫困的目标体系及其实施战略 ；（2）反贫困的政策框架，责任制度和法规体系；（3）反贫困的组织机构网络和管理体系；（4 ）贫困人口的参与和组织。这四个方面的内容和机制相互联系、相互作用，构成一个有机整体。
第三节 我国的贫困与反贫困研究
一、我国的贫困状况及原因 （一）我国贫困问题的状况
中国是世界上最大的发展中国家，像其他发展中国家一样，贫困也是中国经济发展的障碍。中国的贫困人口曾经占世界贫困人口总数的20%，经过近20年来国民经济的持续发展和大规模的扶贫运动，这种局面无疑发生了根本性变化。以乡村贫困人口为例，1978年有2.5亿人生活在赤贫状态之中，经过以承包责任制为主要内容的农村经济改革，到1985年已下降到1.25亿；又经过20世纪80年代以来的扶贫开发及相关措施的实施，1998年这一数据已下降到4200万人，乡村赤贫人口比重由1978年的30.7%降低到4.6%。然而，这种成就只表明中国的贫困问题在快速缓解，与基本解决贫困问题的社会发展要求相比仍有很长一段距离，即中国现阶段依然存在着严重的贫困问题，反贫困任务仍相当艰巨。（我国全国贫困变动情况参见表5-1）
现阶段中国贫困问题呈现出来的一个重要特色，就是贫困人口的规模庞大和贫困程度仍然深刻。以1998年为例，集中在贫困地区的乡村贫困人口即达4000万人，如果再加上城镇贫困人口2000—3000万人（根据国家统计局、民政部、总工会等不同部门的不同调查数据综合估计），以及非贫困地区的乡村贫困人口，目前全国的贫困人口将在7000—8500万人左右，这表明中国的贫困人口规模仍然很大；在贫困程度方面，不仅乡村中的贫困人口面临着基本生活条件缺乏保障的困境，城镇中因各种先天及后天原因（如失业、下岗等）导致的贫困人口同样面临着生存困境，部分居民生活水平极端低下，无钱治病、无钱送子女上学等现象并不罕见。因此，在充分肯定中国贫困问题已经得到极大缓解的同时，还必须清醒地认识到问题仍然严重。
现阶段中国贫困问题所表现出来的另一个重要特色，就是贫困的状态结构变得异常复杂。中国目前的贫困问题基本上可以概括为“四个并存”。
1、乡村贫困与城市贫困共存，城市贫困问题日趋严重。从世界范围考察，可以发现发达国家的贫困人口主要集中在城市（如美国人口普查局1999年的统