关于 NGO 的定义，目前较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学萨拉蒙教授提出的所谓五特征法，即具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性五个特征的组织则可以界定为 NGO组织。其中，非政府性和非营利性被公认为是 NGO 的基本特征，组织性则被视为NGO的基本前提。
无论在中国还是在国际上，NGO都并非是一个具有明确内涵和外延的术语，各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧重，但这一概念总体上强调的是类似的属性，即指独立于政府和企业之外的社会组织。同时，无论是在中国还是国际上，有许多与NGO相似的概念，只是从不同的角度表达不同的内容。
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2.2 NGO组织的分类
2.2.1国外的非政府组织分类方式
关于分类，其关键是如何设定分类的标准。至今为止关于非政府组织，在国际上已有多种分类模式，而且各个模式都按照各自的分类标准做出不同的分类。目前在国际上比较普遍使用的分类标准大体如下。
第一，功能标准：非政府组织的功能大体分为运作活动功能（operational function）和倡导功能(advocacy function)两类。具体说，针对受惠者直接提供物资和服务的非政府组织，对公众进行教育功能的非政府组织，有评估政府或非政府组织政策以及提出意见的功能（倡导功能:advocacy function）的非政府组织，收集和分析资料以及意见并交流和传播功能的非政府组织，监视规范的实施等功能的非政府组织都属于该类。
第二，活动领域标准：安全、和平、裁军领域的非政府组织，发展领域的非政府组织，环保非政府组织，人权非政府组织，人道、救灾非政府组织，为妇女、儿童或其他社会弱势群体提供服务的非政府组织，促进民主化的非政府组织，在人类居住领域活动的非政府组织等。
第三，活动范围（地理空间）标准：国内非政府组织（national NGO:NNGO）和国际非政府组织(international NGO:INGO)。国际非政府组织可再分为以全球为其活动范围的全球性非政府组织（global NGO）和以部分区域为其活动范围的区域性非政府组织(regional NGO)。国内非政府组织也可再分为在特定社区活动的社区非政府组织（community NGO）、在一些地方活动的地方非政府组织（local NGO）、在全国活动的全国非政府组织（national NGO）。
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刘贞哗:《国际政治领域中的非政府组织》，天津人民出版社，2005 范丽珠:《全球化下的社会变迁与非政府组织》，上海人比出版社，2003 本文来源与中国论文发表中心www.lzzc.com
第四，活动对象标准：针对一般公众的非政府组织，以政府为其活动对象的非政府组织，以政府间国际组织为其活动对象的非政府组织，以企业或其他私有领域（private sector）为其活动领域的非政府组织，针对别的非政府组织的非政府组织等。
第五，代表的利益标准：代表一般公众利益的公益型非政府组织（公益服务组织），代表会员利益的会员服务型非政府组织等。
第六，会员标准：以个人为会员的非政府组织，以团体为会员的非政府组织，以个人和团体为会员的非政府组织。
第七、经济发展水平标准：北方非政府组织（Northern NGO），南方非政府组织(Southern NGO)。
2.2.2我国非政府组织的分类
中国的NGO组织与国外的NGO组织相比，专业化程度及其能力尚未完善，一个组织在多数领域里开展活动，更难以划分组织的活动领域及其最主要的活动目的。尽管如此，要把握中国NGO组织的真正面貌，研究必然伴随划分类型。值得注意的是有一些学者对中国的NGO组织进行了类型划分，相继努力提出了NGO组织的分类标准。
本文认为，我国NGO组织可以按照“法律地位”的标准进行分类。
从法律角度分为四个类型：第一，经过登记注册且具有法人资格的社团（即合法注册登记的社团）。第二，经过注册登记但无法人资格的次级社团（即挂靠在合法登记的社团之下，实际上独立开展活动的社团）。第三，注册登记为企业法人的社团（即以企业法人身份在工商管理部门注册的社团）。第四，无任何注册的社团（即没有经过注册的“非法”组织，主要包括各种以“俱乐部”、“沙龙”、“论坛”等形式进行活动的团体）。
目前在中国要成为合法的NGO组织，有两条合法注册登记的渠道：一是民政部注册；二是“转登记”。根据目前的法律规定，不管任何NGO组织，在民政部注册登记后才能获得真正合法的法人地位。要民政部注册首先都要找一个业务主管单位，经过业务主管单位审查同意后，才有资格向民政部申请注册。因此，目前在法律上能够满足民政注册条件，在各级民政部门登记注册并获得法人地位的组织就是“经过登记注册具有法人资格的社团”，这种NGO组织包括三大类型：即社会团体、基金会、民办非企业单位。“社会团体”，就是公民为实现共同意愿，依据自愿原则组成团体，按共同遵守的章程活动的非营利性社会组织。“民办非企业单位”，是指企事业单位、社会团体或其他力量及个人等利用非国有资产成立的， 7
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马庆钰.《中国非政府组织发展与管理》，北京：国家行政学院出版社，2007 年 本文来源与中国论文发表中心www.lzzc.com
从事非营利性社会活动的单位组织。“基金会”，则是以从事公益获得为目的，利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，按基金会管理条例成立的非营利性法人。然而，在实践中，不仅不容易找到业务主管单位，而且这样也自然会受到业务主管单位的管理和监督。因此，有些NGO组织采取“转登记”的方式获得一定的法律地位。“转登记”有两种方式：其一是用工商渠道注册为企业法人。其实商业注册更为方便，商业注册尽管需要交纳营业所得税和法人税，但能使NGO组织尽快成为合法组织，而且也没有监督它们的业务主管单位，可以保持其独立性。其二是“挂靠”方式。这就是“经过登记注册但无法人资格的次级社团”（挂靠在合法登记的社团之下，实际上独立开展活动的组织）。它们给“挂靠单位”（一般是已合法登记的社会团体）上缴一定的管理费，以合法的社会团体的下级机构的身份存在，它们的独立性取决于领导人与“母社团”（它们挂靠的社团）领导层的关系，这类NGO组织的活动往往比它挂靠的团体还要活跃。虽然在严格意义上讲它们不是独立的法人，因此不能享有法人的权限，但通过这种方式可以获得一定意义上的合法性保证。总之，按法律地位标准看，目前中国的NGO组织可分为三大类型：第一，法定非政府组织（社会团体、民办非企业单位、基金会）。第二，转登记的合法组织。第三，未获法律合法性的非法组织。
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2.2.3 我国NGO组织的特点
中国的NGO组织在改革开放以前存在的很少，活动的领域也很有限。改革开放以来，中国的NGO组织日益增多。由于各个不同性质的国家的NGO组织都具有不同的特点，中国的NGO组织既有与其他中国家相同的地方，也有中国自己的特点。其主要的特点是：
（一）中国的NGO组织在其活动内容和运作方式上都不带政治色彩。中国NGO组织具有相当严格的非政治性。这里所说的非政治性是指NGO组织在其活动目标尚不针对国家的政治权力或者不谋求某些政治利益，在其运作方式上不是采取动员群众，使用直接的政治手段对政府施加压力的。从活动领域看，中国的NGO组织活动涉及政治、安全问题等比较敏感领域的非常少，也不追求政治影响力。这和有些国家的NGO组织积极干预国家的政治、安全问题因而引发矛盾的情况是不同的。中国的大多数NGO组织都集中精力活动在生态环境保护、教育卫生、妇女儿童保护、扶贫、扶助弱势群体以及一些慈善事业等社会经济发展领域。
（二）中国的NGO组织缺乏广泛的群众基础。因为志愿性和志愿精神是NGO组织或的公众的认可与支持并开展起活动的重要社会资源，所以公众对志愿活动的了解和实践在很大程度上影响NGO组织的活动及其发展。因此，如上所述，“志愿性”是组成NGO组织概念及其 89
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邓国胜.《中国非政府组织发展的新环境》[M].清华大学 马庆钰.《中国非政府组织发展与管理》，北京：国家行政学院出版社，2007年 本文来源与中国论文发表中心www.lzzc.com
组织实体的重要组成属性。因而有多个志愿者参加社会志愿活动，可以说是判断其社会的市民社会的形成以及NGO组织的公共性程度的重要指标。广泛的公众认可与支持是NGO组织活动不可缺少的重要基础资源。而对于中国来说，由于对NGO组织的了解不够深入，普通民众参与志愿活动的程度并不高。而且由于经济发展的不平衡，各地区对志愿活动的认识差异也很大。
（三）中国的NGO组织大多都有“官办”的特征。中国的非政府活动大多是配合政府的工作展开的，如社区志愿者主要配合街道办事处和居委会开展工作，其工作内容与目前中国正在开展的社会福利和社会保障制度建设密切相关。因此，可以说中国的NGO组织是国家制定某些政策或事业的总体规划方向，引导民间参与并动员社会资源，谋求更大效益的运作模式。
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3.我国NGO组织在发展过程中所存在的问题
尽管改革开放以来，中国NGO组织得到了前所未有的发展，尤其是出现了少数一些具有国际影响力的NGO组织，但是由于中国在市场经济和民主政治的建设方面还没有完善，公民社会的发展更是刚刚起步，中国NGO组织发展目前面临许多问题。这些问题概括起来主要包括以下几个方面：
3.1 我国NGO组织与政府合作过程中存在的问题 3.1.1 过度依赖政府
从我国NGO组织在我国特别的社会政治经济环境下具有的特征来看，我国NGO组织很多都具有官办的色彩，就在很大程度上就决定了我国NGO组织的生存和发展严重依赖政府的支持和管理。同时，加上我国NGO组织自身的能力和发展程度都有很大的缺陷和问题，在一定程度上又无法自己独立解决面临的发展问题，因此，这又加剧了我国NGO组织对政府的依赖程度。
本文通过对我国NGO组织特征和生存现状的研究，认为，我国NGO组织存在着过度依赖政府的现象，主要表现在如下几个方面：一是我国NGO组织在设立上就必须要依赖政府，除了因为我国很多NGO组织的存在都是因为政府设立以外，还因为我国NGO组织的一般设立程序离不开政府“一言堂”式的审批制度，因此，这就造成了我国NGO组织要想获得设立和存在，就必须得到政府的认可和支持；二是我国NGO组织在发展资金上严重依赖政府。由于我 10
唐东生:《近年来国内NGO研究述评》，2003年 本文来源与中国论文发表中心www.lzzc.com
国NGO组织自身能力有限，而且作为非营利性组织是不具备一般企业的盈利能力的；加之我国NGO组织的发展时间和成熟程度都不够，民间对NGO组织的作用和前景也没有足够的认识，因而我国NGO组织要想获得生存和发展需要的资金是十分困难的，目前来看除了社会捐助等形式的资金来源之外，我国NGO组织的资金来源在很大程度上又需要政府在资金上给予支持，而且这种政府的资金支持又必须是长期的。综上所述，我国NGO组织从最初的设立到成立后的长期发展壮大过程中，都依赖于我国政府的持续支持，因此也造成了我国NGO组织的独立性的缺乏，不利于其应有的社会作用的发挥和体现。
3.1.2 民间组织登记注册门槛过高
按照我国法律的规定，要获得法人资格，必须经过规定的法定程序，同时必须具备法律规定的基本条件。在我国，目前只有极其少量的团体可以免为注册，对于NGO组织，我国政府采取的是归口登记制度，即NGO组织由国务院的民政部门和县以上地方各级民政部门统一负责登记注册，对于符合注册条件的NGO组织，由上述部门统一颁发《社会团体法人登记证书》，这就是我国NGO组织的登记注册程序，登记完成后，就意味着NGO组织拥有了合法的法人资格。
但是在我国现行的NGO组织登记注册制度中，对于NGO组织的数量有着严格的控制，这就在一定程度上限制了NGO组织在我国的发展。目前，我国关于NGO组织的行政规章制度《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》除了在NGO组织的组织性质、人员、活动场所等方面加以规定外，还规定了对NGO组织的双重管理体制，即NGO组织的由各级民政部门负责管理登记注册，而由业务主管单位来管理NGO组织的日常性事务。这就形成了NGO组织“必须有业务主管单位”的要求，这对许多自下而上发展的NGO组织而言，形成了一道高门槛。这对于很多由民间人士自发成立的NGO组织而言，由于其自身成立的资金，还有在政府关系上都相对缺乏的条件下，要完成合法注册是相对困难的。因此，在目前这种对于NGO组织在名额、资金都有严格限制的情况下，NGO组织是无法突破这一注册瓶颈的，因而NGO组织就只能采用“民办非企业单位”的方式进行成立和注册登记，目前这种方式在我国已经成为了民间公益性NGO组织中数量最多注册类型。
此外，关于NGO组织的注册，地区数量管理的原则是：如果在同一个地区在同一领域已经有NGO组织注册登记过的，民政部门在不在批准设立新的类似的NGO组织；同时在资金要求上，对于基金会NGO组织的注册，要求基金的原始资金最少是200万元。综合以上对于 1112
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马立:《非政府组织发展与政府职能转变》，《社团理论研究》，2006年第2期 李珍刚.《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》，北京：中国社会科学出版社，2004年 本文来源与中国论文发表中心www.lzzc.com