中南财经政法大学2013级辅修双学位学士学位论文
自我国实行分税制改革，我国地方税体系还存在着分税不分权、税权高度集中的问题，特别体现在税收立法权方面，问题尤为突出。税收立法权是国家立法机关根据法定程序制定、实施、修改和废止税收法律、法规、政策的权利。我国现有税种中，只有个人所得税、企业所得税、车船税是以人大立法，其余地方各税及中央地方共享税都基本是以中央政府出台的暂行条例的形式出现。①税收立法权高度集中于中央，地方相对于中央，只有有限的税收立法权，地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限，地方税收管理权限十分有限，难以应对由于我国幅员辽阔、地区经济发展差异大带来的地方税收差距，无法因地制宜，针对本地区的实际情况采取合理的税收政策， 2.事权和税权不匹配，地方税收收入规模相对偏小
事权即政府对公共事务进行管理的权限，是政府职能的体现，是一种权力。财权则是指政府依照其公共事务的管理权限所必须承担的财政支出责任，体现的是权责。而税权是政府所拥有的征税权和税收债权，它是政府收入的一种保证。对中央和地方政府事权的合理适度划分既是促进分税制财政管理体制的基本要求，也是健全和优化地方税体系的重要基础。就我国中央与地方政府事权的分工划分，中央财政主要为国家安全、外交和中央国家机关运转提供资金支持，为实现国民经济结构合理化、地区发展协调化、实现宏观调控的功能所需要的经费以及由中央直接管理的事业发展的支出；②地方财政主要为实现本地区政权机关运转提供经费以及为促进本地区经济、事业发展提供资金。中央和地方实现了事权的分工和协作，为实现地区经济和事业的发展，提供资金支持，都需要经费支出，但是，中央相对地方具有更为丰富的财权，高度集中的中央税收权限，导致地方财政收入有限，税收收入难以支持财政建设支出，这极大的挫伤了地方政府的积极性，难以保障地方政府职能的实现。 （二）地方税体系存在的问题 1.地方税主体税种缺失
主体税种,指的是某一个或几个长期稳定地在地方财政收入中占据较大份
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参见 邓子基.地方税系研究[M].经济科学出版社,2007,(5):97.
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常宽心. 建立和完善我国地方税体系的研究[D].兰州财经大学,201
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额、构成地方税收入主体的地方税种，具有筹集收入的基本属性和实现地方政府的职能属性,这双重属性对于调节地方的经济具有一定的促进作用。1994 年分税制改革后，重点在确保中央税收收入，缺乏对地方税收的重视，分给地方的是一些零散税种。税种虽多但是税收收入规模较小，缺乏对地方税体系构建的整体建构，更是忽视了地方税种的选择、培育与确立，致使地方主体税种不明确。
地方税收入主要包含两个方面：一方面、中央与地方共享税分成部分，主要包括增值税、企业所得税、个人所得税等分成，营业税、城市维护建设税、资源税、印花税等具有共享性质的地方税种；另一方面，地方独享部分，主要包括城镇土地使用税、耕地占用税、契税、房产税、烟叶税、车船税、土地增值税等七个完全地方独享税种。之前营业税是地方政府税收收入的重要组成部分，许多学者将其作为地方主体税种的选择之一，随着全面实施营改增，营业税退出税收历史舞台，地方政府的税收收入更加减少，而将其作为地方主体税种的设想也难以成立，零散的税种难以承担作为主体税种的责任，营改增全面实行之后，城建税和资源税是当前地方税体系的主要税种，但这些税种都具有共享性质，难以成为地方主体税种的选择，而作为西方国家地方的主体税种在我国尚未成熟。 2.税制结构不合理
税制结构是指税收体系的总体结构，其主要内容包括主体税种和辅助税种的设置以及主体税种与辅助税种之间的协调配合问题。 我国的地方税种具有三个显著特点。①一是税种不健全，某些重要税种缺失。 目前，世界上有130多个国家开征了社会保障税，其税收收入在国家总税收收入中占有十分巨大的份额，而遗产税及碳税、汽车燃料税等西方国家开征的税种在社会经济活动中发挥重要的作用， 这些税种在我国尚未纳入税收征管体系之中， 二是税种划分不科学，现有税种零散交叉。如房地产税类的组成就包括了括契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税5个税种，并涉及营业税、城建税和个人所得税，税收组成纷繁复杂，并且不少税种间还存在征收交叉现象，在房地产所有权和使用权转移时，印花税与契税还存在征税范围重叠问题。三是我国地方辅助税种还存在课税对象设置不科学，部分功能税种缺失的现象。
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朱云飞,赵宁. 加快构建我国地方税体系的思考与建议[J]. 财会研究,2013,05:22-25.
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（三）税收征管
我国的地方税管理权限高度集中于中央，几乎所有地方税种的税法、 条例以及大多数税种的实施细则都由中央制定，地方税的减免权、税目与税率的调整权等管理权限也基本集中在中央，地方只具有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。 1.征管机构设置不合理
我国的征管机构设置包括国家税务系统和地方税务系统两个方面，其主要内容为国家税务总局下设省、自治区、直辖市的国家税务局和地方税务局；分别又下设市、州、区的国家税务局和地方税务局；分别又下设县、区、旗的国家税务局和地方税务局。从整体上看，征管机构设置齐全但是也不尽合理，容易出现机构设置职责的交叉的情况，这不仅使工作变的复杂，而且降低了征管效率。
2.信息化程度不高
互联网技术的发展，各种信息技术手段的普及，导致现在的办公条件及办公环境发生了巨大的发展，各种信息化手段的运用使办公条件发生重大变化，但是在地方税务系统中，各个部门协调不到位，难以达成协作一致，各个部门虽然都建立着各自的信息管理系统，但是难以形成信息的共享；有些工作人员对于信息系统的操作不熟悉，难以独立完成信息化工作。 3.征管人员管理不合理
部分税务人员缺乏相关的税收专业知识，对征管相关知识及程序不熟悉，在理论知识不足的情况下，导致征管环节容易出现不合法和违规现象；同时在考核体系中也存在着许多漏洞和不合理的地方，导致工作中出现许多问题；然而也有部分税务机关服务人员只从较浅的层次上理解纳税服务的内涵，缺乏专业的税收知识知道，难以对纳税服务形成深层的理解，在现实中更不能落实到实际工作中，尤其对纳税人强烈反映的一些问题，如办税效率低、税收优惠政策难落到实处等进行的调查研究不够、对纳税人纳税意愿的调查度不深等，使纳税服务偏离了正确的方向。考核指标的制定缺乏对现实条件的考虑、考核指标重点放在对最终结
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果进行考核，而忽视了对操作中具体过程的监管和考核，多干少干一个样，干多干少一个样，绩效考核浮于表面，重于形式，挫伤了许多勤劳工作人员的积极性，使工作效率比较低下，所以需要进一步完善和改进考核机制。 4.税收征管保障
我国地域广阔，缺乏相应的税收征管保障制度保障地方税收的完整实施，司法制度、信用登记制度、财产登记制度、财产评估制度等。同时我国税收收入保障法律体系尚未建立，税收征管、协税护税工作缺少基本的法律支持，①尤其是在我国地方税体系建设中存在协税制度落后，设置不完全的问题，使得对于地方税收的征收管理工作不能够达到预期的目的和效果，影响了我国税收收入保障制度的发展与完善；我国当前的税务稽查能力和水平还不高,对偷逃税款的处罚力度也比较弱,使纳税人有较强的偷逃税款的动机,并且被发现可能承担的成本风险也不大，因此导致纳税人存在着一定的侥幸心理,造成大量税款的流失。
三、国际经验借鉴
（一）税权划分 1.税权划分模式
各个国家因为民族历史文化传统、政治经济体制、自然地理环境等因素存在着不同，因此，各国的税权划分模式也有着各自的特点。根据税权在中央政府很和地方政府划分权限的不同，税权划分的模式可以分为：中央集权型、适度分权型和地方分权型。
法国属于中央集权类型的国家，中央政府拥有较为集中的权利，其税收立法权、征收管理权高度集中在中央一级，地方政府拥有较少的税收自主权；而日本政府则是适度分权型税权划分国家的典型代表，税收的立法权相对集中在中央政府，而征收管理权则相对分散于地方，国会对中央税和地方税进行统一立法，地方政府对于地方税种具有相对的自主性，可以自行决定开征或停征一些《地方
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协税工作人员，并非公务员，没有税收执法权。协税护税工作主要依靠的是非税人员协助完成的。
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税法》规定之外的地方税种，其课税对象、计税依据以及税率等均由地方政府自行确定，地方政府自行制定地方税种的征收条例、征管细则，由地税征管机构，负责地方税的征收管理工作。美国是政治权利较为分散的国家，州政府拥有很高的自治权，因此其税权在地方政府层级上拥有较为广泛的自主权利，是实行地方分权型税权划分的典型国家。美国各级政府均拥有归属于本级的税收权限，州政府还可以在联邦宪法规定的范围内行使属于自己的税收立法权、征收管理权以及税款所有权。 2.经验借鉴
税权的划分到社会政治经济等多方面因素的影响，既需要适应本国的政治制度，也需要同本国经济的发展状况相适应，实现适度的权利划分。具体表现为，一方面既要保证中央政府对税收相关法律政策方面的权威性，保证在大政方针、政策制定方面达成一致、尊重政策的严肃性和统一性，同时合理调整分配地方税和中央税在国家税收中的比重，在保证中央政府宏观调控能力顺利实施的前提下，保证中央政府对国家税收的绝对控制力；同时另一方面又要给予地方政府一定的自主权，在遵守中央政策原则性的基础上，增强灵活性，可以根据当地的经济发展状况、地理环境、社会生态可以作出一定的自我调整和完善，使税收征管符合当地的经济发展状况，同当地的经济发展及社会发展相适应，增加地方政府的财政储备能力，提高地方税收收入的合理比重，充分发挥地方政府的积极性和经济自主性，推动本地区经济的发展。 （二）税制结构
税制结构的选择与国家的政治制度、经济发展状况有十分密切的联系，各个国家由于政治、经济、社会环境等存在的差异性，导致各国在税制结构的设置方面也存在着许多的不同之处，反映着各自国家的特色，在长期的选择与实践过程中，国际上出现了三种比较有代表性的分税制模式:以美国为典型代表的分权式税制结构，法国为主要代表的集权式税制、以德国和日本为代表的混合式税制。 1.税制选择
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