而影响货币供应量。
从绝对量来看，图1显示了我国国债的发行额和国债余额逐年上涨。(注：若不考虑2007年发行特别国债，2008年国债发行总量比2007年增加489.4亿元。)从相对量来看，考察国债规模主要看以下两个指标：一是国债负担率，即国债累计余额占国内生产总值(GDP)的比重。它是衡量一国国债市场发达程度的主要标志，反映整个国民经济对国债的承受能力。国际上通用的国债负担率的警戒线为60％。二是国债依存度，即当年的国债发行额与当年财政支出的比例。 它是国债发行在财政方面的数量限制，反映了一国的财政支出在多大程度上依赖于国债发行。鉴于我国国债是由中央财政发行、掌握和使用，所以使用中央财政的国债依存度更具有现实意义，即当年的国债发行额与当年中央财政支出的比例。国际上中央财政国债依存度的公认警戒线水平一般为25―30％。
从国债负担率看，美国早在1990年国债余额就已达到24668亿美元，占当时GDP的42.93％。此后，美国的国债规模保持相对稳定，其国债余额占GDP的比例一直在60％左右，2002年的国债负担率为69％。到了2008年，美国联邦债务余额达到99858亿美元，比2007年大幅上涨11.6％，占当年GDP的69.2％。图1显示，近年来，我国的国债负担率虽有逐步上升的趋势，但2007年达到的19.53％的历史
最高水平，仍远低于国际公认的60％的警戒线水平。而且之所以能达到较高水平，部分归因于2007年我国发行了巨额特别国债。这说明我国的国债总体规模较小，我国政府尚未通过国债的运用，最大限度地发挥国债的经济与社会效益，国债规模还有相当大的增长空间。从中央财政的国债依存度来看，1995―2009年我国这一指标平均高达96.9％，大大超出25―30％的警戒线水平。债务依存度过高，表明一国的财政支出过分依赖债务支出，财政负担过重，我国面临缩小国债发行规模的压力。
鉴于较低的国债负担率和较高的财政债务依存度并存的局面，我国陷入扩大或缩小国债发行规模的两难境地。在这样的情况下，国债作为公开市场操作的主要工具，发挥其作用的能力受到限制，不利于我国货币政策的有效实施。
(二)国债的发行期限忽略短期品种
公开市场操作本身的主动性要求其操作工具应便于中央银行和商业银行持有，为吸引商业银行大量持有这一工具，期限短、规范可靠应是对该操作工具的基本要求。此外，公开市场操作的微调性主要也是针对短期资金供求与波动而言。因此，为保证公开市场操作达到预期的调控效果，应
建立长、中、短期国债均衡搭配的国债期限结构。其中，短期国债因其具有期限短、变现能力强、市场表现活跃等特点，是一国中央银行进行公开市场操作的主要工具，其发行量和发行频率应占据主导地位。
在美国，国债包括期限为4周、13周、26周和52周的短期国债，2―10年的中期国债以及10年以上的长期国债，期限结构相当丰富。以2006年美国国债发行期限结构为例(表1)，其中1个月、3个月和6个月的短期国债各发行52次，分别占全部发行量的23.9％、30.11％和27.13％，短期国债占国债发行总量的比重高达81.14％。此外，美国国债发行已实现经常化和制度化，每种期限的国债都有固定的发行周期。关键期限品种如2年、3年和5年期国债每月发行一次，短期国库券甚至达到一周发行一次。这样一个滚动发行的、发达的短期国债市场为美国公开市场操作的顺利实施奠定了坚实的基础。
我国于1994年首次发行1年期以内的短期国债，随后发行了7年期、10年期、15年期、20年期以及30年期国债，至今形成了1―30年期的较为多样化的国债期限结构，在一定程度上改善了我国国债结构较为单一的状况。目前，就发行频率来说，表2说明我国各期限品种国债的发行频率均较低，其中1年I~.2T的短期国债平均每年仅6次，并没有形成滚动发行。就期限结构来说，我国短期国债品种仍然较为
缺乏。表2显示，2005―2009年我国1年以下的短期国债所占份额仅为30％左右。随着2007年特别国债的发行，中长期国债发行量占比接近90％，1年期以下的国债占比出现大幅度下降，使得中央银行难以通过不同期限种类国债的搭配进行公开市场操作。此外，短期国债的缺乏使公开市场操作对短期利率影响有限，而往往对中长期利率产生影响，直接削弱了公开市场操作的影响力。
(三)国债投资者的资产结构存在缺陷
中央银行是公开市场操作的组织者和参与者，商业银行是中央银行公开市场操作最主要的受体，也是主要参与者。因此，国债在中央银行和商业银行的资产结构中必须达到一定的比例，公开市场操作才能顺利开展。因为商业银行若没有一定比例的国债，则放松银根时，中央银行难以从其购入大量国债；中央银行若无一定比例国债储备，收紧银根时，也无足够的债券可售出。
国债作为中央银行资产项目中的一项，是中央银行资产的重要组成部分，对基础货币的资产方起着重要作用。在1980―2001年间，美联储的总资产规模增长了约300％，而同期国债持有量增长了约350％，其增幅大于美联储总资产的增幅；从平均指标来看，美联储整个资产中的国债持有比
重平均为80.02％。图2显示，近年来这一比重有所增加，1996―2007年平均维持在85％的水平，2006年达89.1％，其中短期国债的持有额占总国债持有额的比重平均为38％。 与之形成鲜明对比的是，从图3显示的绝对数据来看，我国从1993―2000年8年间，中国人民银行资产负债表上“对政府的债权”(包括“对中央政府债权”)项目始终保持在1582.8亿元。虽然之后几年略有上升，但截至2006年12月均未超过3000亿元。而其总资产中“对政府债权”一项所占比重仅在2007年达到9.6％，其余年份维持在2％一6％的水平。可以看出，我国中央银行的整个资产结构中，对国债的持有量不足，使得我国中央银行的公开市场操作严重缺乏“弹药”，难以通过在公开市场上买卖国债来有效调控银行体系的基础货币水平。在1980―2001年的20多年间，美国商业银行的国债持有量的绝对数量随着资产规模的扩大也在不断扩张。在资产规模增长约260％的同时，国债持有量增长了约600％，持有的国债资产增幅大大高于资产规模的增幅；从平均值来看，美国商业银行资产中国债资产的持有比重平均为12.82％。1989年初这一比例在12.40％左右，到1994年初上升至20.17％。由图4可以看出，在2001―2008年间，美国全部商业银行资产中国债及政府机构债券的比重呈现先逐步上升后稍有下降的趋势，但很明显的是，这一比例始终保持在10％以上的水平。仅选取我、国中国银行、建