如边区政府对决议案认为不当时，应于接到五日内，详具理由，送回边区参议会复议”，“县议会村代表会决议之案件如边区参议会认为不妥当时得通知边区政府下令停止执行。”① ２．驻会委员会
参议会每年只召开一次大会，于是选举了在闭会期间负责参议会日常事务的驻会委员会。驻会委员会的组织结构如下：“十九人组织驻会委员会，正副议长，秘书长下设秘书处，处设秘书主任一人，分科办事。正副议长秘书长为当然驻会委员，负责于大会闭会期间搜集民意监督与检查政府，对于大会决议的执行，处理大会交办事项及
大会决议。并征询人民对政府施政之意见，随时报告驻会委员会。”② 关于驻会委员会的职权，驻会委员会组织规程里有明确规定：“
大会决议而制定之各种规程条令方案，及适用某一地区之暂行方法，或因紧急情况而拟定之紧急措置，如认为不当时可与政府协商，如双方各执己见不能一致，而政府付诸实施时，得向政府提出质问，政府应立即答复如本会仍认为不满，可召开临时会或提请大会讨论之。４发现边区政府所属各级官吏违法失职行为时，得向政府提出弹劾。但政府委员会正副主席个
”①
驻会委员会每月召开一次，如有以下情况需及时或延时召开：“之一以”。 （四）晋冀鲁豫根据地参议会的性质
杨秀峰主席当时在晋冀鲁豫边区参议会成立大会上曾说过：“它是代表人民的最高权力机关，具有民意机关的一切权利。”③这句话可以理解为是对边区参议会性质的概述。同时他还指出：“参议会的成员都是各阶层最具权威的人物，这就彻底体现了民主的‘三三制’，我们所要建立的，是抗日民族统一战线的政权，它必然会起到政权工作的领导作用，巩固稳定好根据地。”④由此可以看出，参议会的政权性质是在中国共产党领导下，抗日的各革命阶级联合起来实行的对抗日阶级、阶层、党派的民主，让他们充分享受权利，以及对汉奸和反动派实行的专政，镇压其破坏活动。
第一，参议会具有监察权、立法权、选举权、否定权等，这些权力足以说明边区参议会是一个边区人民权力机关。它是一个与中国抗战的实际情况相符合的权力机关。它并不是像国民党省市临时参议会那样仅仅是一个咨询机构，与西方的议会制度也并不全然相同，具有一定的特色。 第二，边区基本可以分为政府、参议会、高等法院等三个大体系。如果从行政方面来看，因为政府具有制定各种政策方针的权力，所以政府作为最高行政机关，它的主要职权是主管边区政务。如果从立法方面来讲，由于政府法令是由参议会通过决议或创制的，所以政府具体实施法令的时候要受参议会的检查和监督。如果有特殊原因法案没有经过参议会决议，比如在参议会休会时期，政府虽然有立法权，但需要在事后由参议会追认一下。因为政府人员是由参议会选出来的，而且要受参议会的监督，参议会有罢免弹劾政务人员的权力，所以政府是隶属于参议会的，但相对参议会还是有一定的独立权。而从司法方面来看，由于各级司
法机关受各级政府的领导，是各级政府的组成部分，所以政府有最后的司法决定权，且各级司法机关要对参议会负责，受各级参议会的监督。由此可知，边区政体是一种行政与立法并行的民主集中制，既不属于三权合一，也不属于三权分立。边区参议会不是西式议会，不是苏维埃式的政权机构，也不是国民党临时参议会式的咨询机关，它是一种新型的人民代表机关。
第三，边区历届的参议会不但要对主要法规进行最后的决议，而且绝大部分决议案得到了政府认真执行，对根据地政权的建设有着重大意义。比如在１９４１年１２月的一次参议会上，何云提出了一个方案，因为当时边区政府的财政资金紧缺，所以这个方案主要针对的是精兵简政建议的。杨秀峰主席于是针对这个方案在参议会上讨论了相关问题，并且认真制定出了可行的具体方案。“１９４１—１９４４年晋冀鲁豫根据地一共进行了三次整改，结果边区政府机构裁减掉了１／５，政府由原来的３８个直属机关减至２５个，政府人员则精简了大约３５％①”。当时提出的还有一个是关于清债减租的方案。
首先关于清债问题，规定“过去债务已经清理的不再计算，现在欠债未清的，已还够本者，停利还本，交利超过一倍的停止本利一笔勾销②。”其次关于土地赔偿问题，在参议会提议案的作用下，边区政府颁布了《土地条例实施细则》。“土地退租时间从退三年改为退两年，到１９４３年又改为退一年甚至有些地方不退租。政府为保障佃权，规定在颁布土地条例实施细则后，没退租者退租，至于本不应夺地而夺后使佃户受损失者，应适当赔偿之。”③这就在很大程度上避免了在退租算账赔偿中发生偏向、不公平的问题，团结了农民群众，提高了农民的生产积极性和主动性，同时又能较好地照顾到地主富农的生产情绪。这些方案的实施对于减轻政府和人民的负担都起到了相当大的作用。 由边区的有关法律文件可以看出来，晋冀鲁豫根据地参议会是在代表大会制度的基础上发展起来的，是中国共产党领导下的为了适应抗日民族统一战线的一个权力机关，它并不是国民党省市临时参议会那种单纯的咨询机构。 （五）晋冀鲁豫根据地参议会的特点
晋冀鲁豫边区参议会与国民党省市临时参议会相比有如下特点： １．民主性
在参议员选举方面，边区参议会比国统区临时参议会更具有民主性，这也是其最大的特点。第一，国统区不仅实行间接选举，而且在资格上有所限制，并不民主；而晋冀鲁豫边区参议会是直接选举，而且实行普选；第二，国统区“省正副议长由行政院在议员中先行遴选然后由国防最高会议最终决定，秘书长则是由国民政府简派①。”正副议长都由国防最高会议决定，秘书长直接由国民政府简派，这就决定了国统区参议会的成员的选举不具有民主性，参议会形同虚设，不具备其应有的权力。而晋冀鲁豫根据地参议会的正副议长以及秘书长由议员互选产生。② 正副议长及秘书长的选举不受上级机关制约影响，由议员互选产生，能确保选举的民主性。第三，在选举中，政党派别受到的竞选待遇是不同的。对于国统区，“其不赋予其他政治党派和团体的合法选举地位，以经济团体、文化团体等名义来分配聘任名额③。”
其他党派没有合法选举地位，参议员的选举由国民党垄断，一党独大。而对于边区参议会来说，“只要是抗日的党派团体就可以参与竞选，不受任何限制④。”参议员参选范围广，更具民主性。第四，关于参议员的组成部分聘请参议员和民选参议员的占比有所不同：“国统区临时参议会的民选参议员占比６／１０，聘请参议员是先由省党选出部分候选人，最后由国防最高会议决定”⑤；而“晋冀鲁豫根据地的民选参议员占比为９／１０，聘请参议员是由边区政府直接聘任的⑥。”国统区的民选参议员占比大大低于晋冀鲁豫根据地民选参议员的占比，而聘请参议员又是由省党选出然后由国防最高会议决定，与民主选举背道而驰。所以总体说来，边区参议会的参议员选举比国统区的临参会民主得多。
２．权威性
国统区省市临时参议会的性质只是个咨询机关，并没有实权，国民政府对省市临时参议会的召开有延期权，有对其临时的召集权和对省市临时参议会的最后决定权。而晋冀鲁豫根据地参议会是一个实实在在的权力机构，比国统区省市临时参议会更具权威性。 政府人员是由参议会选出来的，参议会有罢免弹劾政务人员的权力，政府法令是由参议会通过决议或创制的，政府实施具体法令的时候要受参议会的检查和监督，即使在参议会休会的时候政府通过了决议案事后也要由参议会追认一下。所以政府要受参议会的监督和检查。而各级司法机关要受各级政府的领导是各级政府的组成部分，所以各级司法机关也要对参议会负责，受参议会的监督。
参议会本身具有立法权、选举权、决策权和审查监督权等权利，由参议会通过的决议绝大部分得到了政府的认真执行。比如在参议会上提出的保卫生产问题，因为“军队从１９４３年秋起大部分时间都在开荒，这就影响到保卫边区生产问题，１９４１年开展的新地区也对沿区生产保卫也较以前稍差。 事后，边区政府决定当年军队大部不再开荒”①，于是边区的保卫生产活动质量有所提升。还有关于请军打仗问题，参议会曾提出“要提高战士的待遇”②，于是边区政府对这个提议做出了相关规定来改善战士的生活。综合而言，在参议会的提案下，“当年军队费较少的时间生产，使武力劳力战斗与生产相结合，开展了石雷爆炸，保卫了大规模的生产运动③。”再比如，参议会提出的关于对工商管理局工作方面的建议。提议案要求工商管理局对“土布入口税什么时候该高、什么时候该减免要时刻考虑掌握”④，还有其它小问题的建议，比如“对违反政策法令者的查办、其干部问题的解决、工商管理局工作手续的简单以及可以适当缩小商业”⑤等。这些建议都对工商管理局工作的更好完成起到了一定积极的作用。 由此可知，国统区省市临时参议会只是国民政府的一个下辖机构，许多职权并不完整，要受政府的影响和制约，而晋冀鲁豫根据地参议会是晋冀鲁豫边区的人民权力机关，比国统区参议会更具权威性。 ３．规范性
边区参议会的组织结构和日常活动的经常化、正规化程度，比国统区的临时参议会要高。国统区“直到１９４５年，各县之参议会还未得到普遍建立①。”它虽然颁布过《县参议会组织法》，却基本没有得到执行。而且，抗战期间国统区的省、县参议会几乎没有实质性的活动。而晋冀鲁豫根据地的参议会下设县、乡两级机构，边区和县设有参议会常驻会，有一定严密的组织结构。
边区参议会对参议员的管理比国统区省市临时参议会对参议员的管理更为规范。由于国统区的参议员不是普选，是由国防最高会议决定最后人选的，所以临时参议会对参议员明显疏于管理；而晋冀鲁豫边区参议会对参议员的权责待遇有具体的规定：首先，参议会参议员在任期内是受保护的，组织条例第十六条规定：“边区参议会参议员在开会时所发表之言论及所为之表决对外不负责任。其因此遭受危害或侮辱者受法律之保障。”其次，如果参议员违法失职了，组织条例也有明确的处罚规定：“由原推选单位罢免之，其由政府聘请者，由政府解聘之，在原推选单位不能罢免或政府不解聘之情形下，边区参议会大会得用不记名投票法决定开除其参议员资格，参议员资格解除后，其违法部分受法律之制裁。”以及“触犯下列各款之一确凿有据时经驻会委员会之决定或驻会参议员三分之一以上联名之同意，由政
项行为时须在边区参议会开会或临时大会投票罢免其职务后始受法律之制裁②。”这就很好地体现了公平公正性原则，只有明确参议员的赏罚原则，参议员既有其权力，又不会受到特殊照顾，才能确保参议会决议权的公正。
如果参议员因以下情形而致缺额时，由原推选单位补推之，其由政府聘请者由政府补聘之：“
”③这样规定就避免了参议员的空缺，及时地
补充了参议员的数量，实现参议会决议案的民主与公平。这些条例可以体现出边区参议会对参议员有一套规范而严密的规定，并不是像国统区省市临时参议会那种松散的无人管理的状态。
（六）晋冀鲁豫根据地参议会的历史作用
参议会是中国共产党领导下的各革命阶级联合起来的民主与专政政权，为后来更为完善的人民民主专政的理论奠定了基础。晋冀鲁豫边区参议会在人民政治权利实现，行政管理高效化以及制度的发展方面，都产生了很大作用和意义。 １．保证了人民当家作主的权利 １９４７年７月１４日，《解放日报》曾报道，“晋冀鲁豫边区参议会的成立对全国民主政治来说是一个伟大的贡献，同样，它也是敌后民主政治的一个新成就①。”中国共产党倡导的抗日民主政权，是真正的民主政权，“也反映着大多数正义的国民党员的意见”②。１９４１年底，边区在农村认真地进行了选举，“那次８０％的村民包括敌占区的人民都兴高采烈地参加了选举”③，可见边区人民对于民主权利是十分重视的。在陵平县发生过这样的事情，“有一次选举选出了一个品行不端的人，原因是那次选举人数不够。于是所有的选民都赶来以人数不足选举不合法应该重新选举为由进行坚决的反对，于是最后由一个大家都心悦诚服的人当选④。”通过这个事例可以看出，参议会制度的建立提高了人民群众的民主意识，使其懂得要保卫自己的应有权利。
各级参议会由边区人民选举产生的议员组成，受人民监督，对人民负责，实行民主集中制，集中行使职权。集体决定问题保证了各边区人民依法实行民主决策、民主监督、民主管理，很大程度上保证了人民当家作主的权利，拥有抗日根据地有关法律规定的权利。 正由于晋冀鲁豫根据地实行了参议会制度，充分实现了民主，人民才有了抗战的积极性，这就为抗日战争凝聚了广泛的力量，极大地促使中国抗战的胜利。 ２．有效促进了政权机关的廉政建设
关于边区干部的民主廉政问题，晋冀鲁豫边区都有相关的规定。首先，“１９４３年１０月对有关边区杀人问题的规定，除战争情况、军事、现行犯外，边区不能随便杀人，其他所有干部都如此。关于已发现的杀人问题，当调查后处理。如该杀而手续不对时，是司法手续问题，如是不该杀而杀是刑法问题，假设已呈报而上级没理者是另一问题，即使杀也应该政府处理。至于军事案犯则由分区以上军法处处理之”。其次，有关边区贪污的问题的规定，“贪污者应全部撤职，贪污款应退回，并依惩治贪污条件处理。抗日民主政府是怎样规定的就怎样执行。相比国统区蒋介石规定在战争期间贪污一元者即枪决，从他到他的下属无一例外。但是这是根本不可能兑现的，此规定就不合乎实情。”还有关于“边区干部压制、代替群众，不民主和报复的现象，都因为严格规范的边区条例和长期的整风反省而大大改善①。”这些都对边区的廉政建设起着很大的作用。
各级政府委员会和法院由各级参议会选举产生，其中乡级并不设立法院。而参议会的成员是由人民选举出来的议员组成的。选举出来的政府委员会和法院分别作为参议会闭会期间的政权机构和司法机构。各级政府委员会和法院分别作为执行机构和司法机构，虽然要执行同级参议会的决议，但也要接受同级参议会的监督。 边区的权力分为立法权、行政权和司法权，分别由三个机关即参议会、政府和法院行使，这三个机关在行使权力过程中相互平衡、制约和监督，以防止任何一种权力的专断和滥用。这对腐败现象的遏制主要体现在分权和制衡两个方面，三个机关之间相互独立，权力来源不同，地位平行，又相互制约相互监督。
参议会具有监督边区各级政府及政务人员和司法人员、审议边区行政机关提请事项的监督审查权，还有对民意机关的建立、边区各项政策、公粮的征收和废除、公债的发行等边区各项兴革事项的决策权，这就为各级法院和各级政府的协调分工、高效运转，政权机关的廉政建设奠定了良好基础，同时也为促使抗日战争的胜利打下了一定的组织基础。
３．为全国人民代表大会制度和多党合作制度的形成奠定了基础晋冀鲁豫根据地参议会制度与今天的全国人民代表大会制度有很多相似的地方。比如：晋冀鲁豫根据地参议会是在集中指导下的民主和民主基础上的集中，上级政府和参议会有权停止下级参议会决议案的执行，而全国人民代表大会制度实行的就是民主集中制；晋冀鲁豫根据地参议会是晋冀鲁豫边区最高人民权力机关，而全国人民代表大会是最高国家权力机关；晋冀鲁豫根据地参议会每年召开一次，而全国人民代表大会也是每年召开一次；晋冀鲁豫根据地参议会的参议员是普选产生的，任期最多不得超过两年，而今天的人民代表由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成，每届任期五年；晋冀鲁豫根据地参议会的职权包括立法权、审查监督权、决策权和选举权等权力，而全国人民代表大会也拥有立法权、监督权和选举权等权力；晋冀鲁豫根据地参议会在闭会期间设驻会委员会作为处理其日常事务的机构，而在全国人大闭会期间，全国人民代表大会常务委员会是其常设机关，行使最高国家权力，对全国人民代表大会负责并报告工作。由此可以看出，晋冀鲁豫根据地参议会制度是全国人民代表大会制度的雏形，为其今后的形成奠定了一定的基础。
二、晋冀鲁豫边区政府的廉政建设
晋冀鲁豫边区作为华北抗战前线重要的根据地，她的巩固与否直接关系到整个抗战大局的成败，因而其政权自身的廉政建设成为政权建设的重中之重。 （一）廉政建设的重要性 １．赢得民心的需要
一个政权是否廉洁，直接关系民心的向背。在极端艰苦的条件下，中国共产党放手发动群众，在根据地实行卓有成效的廉政政策，来防止和打击腐败，不断增强拒腐防变能力。晋冀鲁豫边区政府通过制定《施政纲领》、《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》等措施减少了边区出现的贪污腐败的现象，使得边区政府和人民的关系更加紧密。因此，中国共产党以其廉政为民的崇高形象赢得了民心，得到了人民的拥护和支持，从而成为抗日战争的中流砥柱，最终领导全国人民夺取了抗日战争的胜利。 ２．提高党员个人修为的需要
领导干部的作风建设，一直是党的建设工作的重中之重。干部作风问题，就个人而言，是党员领导干部的个人修为、个人素质问题；从大局讲，是关系党风政风民风的核心问题，是关乎党的前途命运和生死存亡的重大问题。领导干部作风问题，说到底就是党员个人修为问题。党员个人修为强则作风正，党员个人修为弱则作风不正。领导干部讲修为、重品行、作表率，就会上行下效，必收“其身正，不令而行”的功效；领导干部修为低下、作风不正甚至违纪违法，就会纷纷效仿，必酿“上梁不正下梁歪”的恶果。
抗日战争爆发后，党组织发展迅速。随着大批新党员、新干部的增加，一些非无产阶级思想被带进党内，使得在党内进行一次普遍的马克思主义思想教育运动成为一项十分必要、十分紧迫的任务。晋冀鲁豫边区政府于１９３８年秋在党内中掀起了学习马克思主义的运动，学习和研究马列主义基本理论和中国历史。后来在１９３９年刘少奇发表了《论共产党员的修养》一书和１９４１年至１９４２年毛泽东先后发表《改造我们的学习》、《整顿党的作风》和《反对党八股》的重要讲话后，晋冀鲁豫边区政府又掀起了学习上述书籍、讲话的风气，提出了提高党员个人修为的重要性。
事实表明，腐败严重败坏了社会风气，严重影响了党群、干群关系，影响了社会和谐稳