国和法国三国宣布决定在伊建立“禁飞区”。
安理会688号决议决议及其后以此为依据建立“安全区”的作法,开创了由联合国出面公开干涉一国主权和内政的先例。也在安理会的历史上第一次清楚地表明了一国侵犯人权的行为与国际和平与安全之间的联系。
联合国对伊拉克的干涉表明:一,这种干涉代表了根据宪章规定的合法干涉的扩大。一国政府在该国领土内进行屠杀,被看作是不仅仅是对其本国的库尔德人,而是对国际和平与安全的威胁。二,安理会对付此类危机,可以授权使用武力。三,联合国出面干涉伊拉克的内部事务传达了这样一个信号:在一国境内发生的侵犯人权的事件,可以被解释为是对国际和平与安全的威胁。因此,安理会可以授权使用武力以阻止这种侵犯发生。
2、联合国干涉索马里与794号决议
1988年5月,索马里爆发了反政府的武装斗争。1991年1月26日,统治索马里达21年之久的西亚德政府被反政府军推翻,但反政府组织之间也爆发战乱。内乱使索马里国家机器瘫痪,全国陷入无政府状态。再加上三年大旱,导致了部族冲突,反过来加剧了社会的动荡。数以千计的人死亡,许多人逃离家园,一百多万人的生命受到威胁。
面对索马里出现的危机,安理会决定干涉。根据宪章第七章的授权,1992年1月23日,安理会通过决议,根据宪章第四十一条要求所有国家立即执行对索马里全面彻底的武器和军事装备的禁运。3月17日,安理会又通过一项决议,决定向索马里紧急派遣一支技术小组,以监督停火和拟定一项向索提供人道主义援助的行动计划。4月24日,安理会通过751号决议,决定向索马里实行维和行动。
在联合国人道主义干涉历史中具有重要意义的是1992年12月3日的794号决议。
1992年11月,美国决定干涉,以确保救援物资受到保护并送到人民手中。与冷战期间的印度和坦桑尼亚的单独干涉不同,美国这次寻求安理会的授权。12月3日,安理会通过794号决议,它在确定“阻止人道主义救援分发的障碍进一步加剧,构成了对国际和平与安全的威胁”后,安理会恢复和平、稳定、法律和秩序,为赢得这一目标,安理会特别执行宪章第七章,授权秘书长和会员国“使用一切必要手段为索马里境内的人道主义救助行动尽快建立安全的环境”,组成并派遣一支多国部队前往索马里,以确保人道主义救援物资的运送和分发。需指出的是,安理会此项决议依据的是宪章第四十二条。
12月4日,美国布什总统发表电视讲话,正式宣布美国出兵索马里,参加联合国多国部队。12月9日,联合国派往索马里多国部队中的第一批美国海军陆战队在索马里登陆。在后来的时间里,美国部队对分发救援食品和药品提供了保护,并对索马里主要对立的两派领导人进行了调停。美国及多国部队的行动明显缓解了灾情,使索马里的局势得到了控制。
联合国对索马里的干涉与对伊拉克的干涉不同。对伊拉克的干涉是在海湾战争之后,由于伊拉克侵略了科威特和违反了宪章第二条第四项,联合国已授权集体使用武力对付伊拉克。因此,对伊拉克使用武力是在宪章第五十一条集体自卫的基础上。而索马里的情况不同,索马里并没有直接破坏和平或违反宪章第二条第四项;索马里的政府权力已在混乱和残酷的内
战中名存实亡、对立的武装派别林立,局势十分复杂,在这种情况下用常规的办法提供人道主义援助和维和行动显然是不行的。
另外一点值得注意的是,794号决议并没有提到当时索马里危机对国际社会存在的潜在的影响,如越来越严重的难民潮对邻国的影响,而是将索马里的国内形势本身或与本身有关的因素作为采取行动的根据。
尽管索马里危机从事实上与伊拉克镇压库尔德人不同,安理会688号和794号决议的基础却有共同点,即:国内的动乱造成了大规模的对人权的剥夺,这构成对国际和平的威胁,因此针对这种情况使用武力成为合法。难怪美国代表在794号决议表决时表示,“国际社会在处理潜在的动乱和冷战后世界冲突的发展战略方面迈出了重要的一步。”
联合国对索马里的干涉是自宪章通过之后,安理会第一次授权进行单独或集体的人道主义干涉。
这次行动代表了在国际事务中实行人道主义干涉的重要变化。一、它表明,美国及其它国家可以最终寻求联合国的支持与授权进行人道主义干涉,这在冷战时期是不可能的。二、安理会对国际和平与安全的威胁的解释在进一步扩大。虽然一个国家由于国内冲突造成难民潮,并没有形成明显的对宪章第二条第四项的违反,但联合国和美国仍将其定性为对国际和平与安全的威胁。这一事实在国际法上是值得注意的发展。三、安理会的决议决定“采取一切必要手段??”,实际是允许采取公开的军事行动。这已大大超出了传统的维和行动。总之,该决议授权干涉索马里为安理会在这条路上为类似的行动搭建了一个舞台。
3、联合国干涉海地与940号决议
1993年对海地的干涉可能是最重要的联合国授权的人道主义干涉的实例。与以往不同的是,联合国这次干涉的是一个没有发生战乱的国家,干涉的任务是为了在这个国家重新恢复民主政体。
1990年12月海地举行大选,阿里斯蒂德以压倒多数当选为海地历史上第一任民选总统。1991年2月新总统上任,7个月后海地发生军事政变,阿里斯蒂德被迫流亡国外。上台的军队领导人在全国掀起了一场镇压运动。结果,难民们纷纷逃离,他们划着木筏跨越佛罗里达海峡,寻找避难场所。阿里斯蒂德也向联合国求援以恢复其权力。
在美洲国家组织对海地实施了有限的制裁之后,1993年安理会开始了一系列的干涉行动。先是通过决议对海地实行石油和武器禁运;冻结海地在外国的财产;后又派出了维和部队。但这些措施并没有完全奏效,海地局势进一步恶化,更多的人逃离。
汹涌的难民潮使得美国再次寻求自己解决问题的办法,但他并没有进行单独的干涉,而是与在索马里一样寻求安理会授权向海地派兵。1994年5月6日,应美国及阿里斯蒂德的要求,安理会通过了对海地实行全面制裁的决议;7月31日,安理会通过940号决议,根据宪章第四十二条授权组成一支多国部队,“使用一切必要手段,结束海地的军人统治??恢复海地合法政府。”面对咄咄逼人的以美国为首的多国部队,海地军方同意和解,恢复了阿里斯蒂德的总统职位。美国派出了二万多名军人监督了海地的政权移交。
对海地的干涉成为安理会第一次根据宪章第四十二条授权使用武力在一个国家恢复民主的例子。
940号决议在人道主义干涉的历史上是具有重要意义的决议,它是迄今为止一个纯粹的人道主义干涉的决议。在940号决议中,安理会特别注意到“在海地进一步恶化的人道主义形势,特别是非法的、事实上的系统地侵犯公民自由的形势继续升级”,并因此确认“海地的形势继续构成了对该地区和平与安全的威胁”。然在940号决议中也谈到了有关海地难民的极端困境,但从该决议的整体来看,安理会在该决议中关注的是海地恶化的人权形势。因此,该决议授权干涉的目的是非常明确的。
安理会在该决议中再次对宪章第三十九条“和平之威胁、和平之破坏”做了很宽泛的解释。正如1994年8月4日的《纽约时报》指出的:华盛顿为了给联合国使用武力寻找理由,轻率地扩大了依宪章第七章构成对国际和平与安全威胁的范围。
通过对海地的干涉,联合国人道主义干涉的法律框架得到了进一步的发展。海地事件再一次使传统国际法中的国家主权原则和不干涉原则受到冲击。
4、联合国在南斯拉夫的干涉与770号、1031号决议
南斯拉夫危机开始于1991年6月。6月25日,斯洛文尼亚和克罗地亚宣布独立。南境内大规模的武装冲突随即开始。在欧共体调解陷入困境的情况下,联合国介入。1992年2月21日,安理会通过决议决定建立联合国保护部队以便为进行谈判全面解决南斯拉夫危机创造必要的和平与安全条件。此举使得克罗地亚的冲突渐渐平息,但波黑战火又起。
1992年4月7日,波黑境内爆发大规模武装冲突,并迅速发展成一场全面内战。冲突一方为塞尔维亚和南斯拉夫人民军支持的波黑族,另一方为克罗地亚支持的波黑穆斯林族和克罗地亚族。内战中发生了骇人听闻的虐待和残杀无辜的种族仇视事件。联合国秘书长加利指出,波黑的局势是“悲惨的、危险的、狂暴的和混乱的”。波黑遭受摧残的人民被迫流离的规模是二战以来欧洲从未有过的。
从1992年4月到6月底,安理会通过了7项有关南斯拉夫危机问题的决议。其中5月30日通过的第757号决议,决定根据宪章第七章对南斯拉夫实行范围广泛的制裁,包括空中禁运。决议要求为不受阻碍地运送人道主义援助物资提供方便及建立安全区。理会还扩大了对联合国保护部队的授权,使它能够在克罗地亚国际边境上行使移民和海关权力,以对付战争引起的大规模的移民潮。
到1992年8月13日前,联合国并没有授权在南斯拉夫使用武力。8月13日,根据宪章第四十二条、第五十三条第一项,安理会通过了770号决议,授权成员国“采取国内或通过区域机构或一切必要手段”确保对塞拉热窝和波黑一切所需要的地方部署人道主义援助。里的“一切必要手段”再次意味着可以使用武力。于是,在波斯尼亚上空建立了“禁飞区”以“确保在波斯尼亚运送人道主义援助的安全”。并由北约负责在该地区强制执行对飞机的禁令。
1995年12月15日,安理会通过第1031号决议,授权北约组织一支为期约一年的多国部队进驻波黑,并可采取“一切必要手段”执行和平协议。同时决定撤出驻波黑的联合国维和部队。经安理会和北约理事会授权和批准后,北约开始实施它在波黑的“协调努力”维和行动。这是自北约建立以来首次履行地面使命。
北约在波斯尼亚接受根据宪章第八章的区域办法在国际法的发展中是值得注意的。安理会历史上第一次授权北约 ---- 一个区域性的军事组织以人道主义为由干涉冲突。北约在冷战时期的作用基本是防御性的,随着冷战的结束,北约一直在为它的合法存在寻求在欧洲发挥新的作用。这次它终于找到了机会。北约这次的行动在军事、法律方面都是重大的突破。在军事上,通过在南斯拉夫的干涉,北约成员成功地调整了他们的军事力量。这样,他们就能够在未来的地区冲突中发挥更大的作用。在法律上,虽然安理会仍然在维护国际和平与安全方面保持着最大的权利,但北约在南斯拉夫的行动是一次试验,使他们对自己在地区冲突中,尤其是在阻止人道主义灾难方面的能力作了一次检验。
有人将上述发展进程归纳为四代人道主义干涉。一代是指干涉国保护或解救他们在国外的国民的干涉,如1960年比利时对刚果的干涉和1976年以色列解救他们在恩德培机场的国民;第二代干涉是指保护第三国国民的干涉,甚至是保护目标国国民的干涉;如1971年印度干涉巴基斯坦、1979年坦桑尼亚干涉乌干达就属于这类干涉;第三代干涉是指当一个国家不能履行其职责时,表示愿意接受国际社会代行职权,联合国在柬埔寨的行动及对索马里的干涉可被认为是这类干涉;第四代干涉是指一个国家内部发生人道主义危机的情况下的干涉。
这种归纳不一定非常科学,但是比较清楚地表明了人道主义干涉的发展进程,也表明了当前的人道主义干涉的特点:一、在干涉形式上,已从原来的单独的干涉逐步发展为集体的干涉;二、在干涉的内容上,已从原来的单纯保护自己国民的干涉发展成为具有广泛保护人权的干涉;三、动用联合国机制进行干涉的实例越来越多。四、“使用一切必要手段”已成为安理会决议中授权使用武力的代名词。
更重要的是,安理会通过决议授权的方式,已给一些人道主义干涉披上了合法的外衣。
五、安理会与人道主义干涉
根据宪章的规定,安理会在维护国际和平与安全方面担负着特殊的责任。
(一)、安理会的职权
根据宪章第二十四条,安理会的职权是:
“为保证联合国行动迅速有效起见,各会员国将维持国际和平及安全之主要责任,授予安全理事会,并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时,即系代表各会员国。”
在履行此项职务时,安理会“应遵照联合国之宗旨及原则”。
根据第二十五条,联合国会员国同意“依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”。
宪章授予安理会的、使它能够履行其职务的特别权力规定于宪章第七章的第三十九条:
“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在,并应作成建议或抉择依第四十一及第四十二条规定之办法,以维持或恢复国际和平及安全。”
第四十一条授权安理会为维护国际和平与安全可采取武力以外的措施,包括经济制裁,断绝铁路、海运、航空等;如果安理会认为第四十一条所规定的非武力办法不足以维持或恢复国际和平时,第四十二条则进一步授权安理会可采取必要的武力行动。此项行动包括联合国会员国的“空海陆军示威、封锁及其他军事举动”。这项规定的目的在于以合法使用的集体武力对付个别国家非法使用武力的行为,以消除对于和平的威胁及制止侵略行为。这也是联合国集体安全体制最后诉诸的和平保证手段,也是最有力的威慑手段。安理会依第四十二条作出的武力制裁的决定,要求各会员国忠实地予以履行。
最后,根据第七章第四十八条,安理会可以决定,执行安理会决议所必需的行动,是否应由联合国全体会员国还是由若干会员国担任。
从以上条款可以看出,安理会在维护国际和平与安全方面的职权是相当广泛的。不仅如此,它还是联合国中唯一一个可以采取行动的机关。
需要指出的是,宪章在授予安理会这些职权的时候,并没有明确在危机情况下保护人权。但是,由于宪章也没有明确什么情况构成对和平的威胁、和平的破坏,而安理会恰恰可以自己对这种情势作出断定,因此,安理会也就掌握了采取第四十一条的非武力行动和第四十二条武力行动的主动权。也就是说,安理会一旦认为一种情势是对国际和平与安全的威胁,就可以采取武力或非武力行动。这正是因为这一点,经安理会授权的人道主义干涉就取得了合法性。
(二)、安理会有关决议的演进
如前所述,冷战期间,安理会并没有机会通过联合国机制授权进行人道主义干涉。其中的原由是很简单的,这就是安理会五个常任理事国会使用或威胁使用否决权。
打破这种局面的第一个例子可以追溯到1965年安理会通过的针对南罗得西亚(1980年独立后改国名为津巴布韦)的经济制裁,这是联合国历史上第一次依宪章第四十一条采取强制性集体制裁的实例。
1977年11月14日,安理会通过第418(1977)号决议,认定南非政权获得武器及有关物资构成对“国际和平与安全的威胁”,决定根据宪章第七章对南非实行强制性武器禁运;要求所有国家立即停止向南非提供任何武器和军事物资装备,并停止为其制造武器装备提供任何帮助。是联合国自成立以来第一次根据第七章对其会员国采取行动。
此后相当长的时间里,否决权的存在阻止了安理会就有关人权受到侵犯的国家采取强制行动。这种情况随着冷战的结束而大大改变。
1990年伊拉克侵略和占领科威特为安理会依据第四十一、四十二条采取行动提供了机会。