宪法在法治体系中的核心作用（上） 胡锦光 中国人民大学法学院 二0一四年十一月
各位学员大家好，今天非常高兴有这个机会跟大家解读一下四中全会《决定》当中关于要以宪法为核心来建设中国特色的社会主义法治体系方面的一些内容。我今天所要讲的主题是《宪法在法治体系中的核心作用》。我们今天主要讲以下三个问题。第一，依法治国为什么必须依宪治国。第二，依法治国为什么必须实施宪法。第三，实施宪法为什么必须建立时效性的违宪审查制度，也就是宪法监督制度。 一、依法治国首先要依宪治国 依法治国为什么必须首先依宪治国？
我们回答这个问题需要从两个层次来解读。第一，中国为什么当代必须依法治国？第二，在依法治国当中为什么必须以宪法为核心。 （一）中国当代为什么必须依法治国
先来看一下1949年以来我们是以什么样的思维和方式管理这个国家和社会的，为什么那种管理的思维和方式在今天的中国已经不适用了。 1、传统的管理
原来社会长期以来实行计划经济，计划经济不仅是在经济领域实行计划。实际上在社会的所有领域都是按照计划的思维来进行管理，我们知道计划有两种，一种是指导性计划，一种是指令性计划。实际上起决定性作用的是指令性计划，也就是所谓命令。所谓计划的思维就是按照命令与服从的思维来管理这个国家和社会，当然也符之于革命的思维运动的方式，思想动员，说服教育，但其中起到决定性作用的是命令与服从。为什么当年政府或者组织上命令我们民众，我们民众不得不服从，甚至于还非常乐意服从，我认为主要有两个根据。
第一个根据就是政府对民众的人身控制，并且通过控制人身自由来控制他的社会地位、政治地位、经济地位，甚至于他的思想。政府是怎么来控制民众的人身自由的呢？首先把我们这个国家的国民分成两部分，一部分是城市居民，一部分是农民。那么农民不许进城城市居民可以到农村去，但是由于农村脏苦累穷，城市居民不愿意到农村去，这就形成了城乡二元结构或者称之为城乡隔离。第二步，对于每一个城市居民，把他固定在一个单位没有自由职业，如果要从这个单位调往另外一个单位，自由组织决定不能自由选择。对于农民，把每一个公民固定在一个生产小队，
没有自由职业。也就是说在当年的中国，我们每一个人就像棋盘上的棋子一样固定在一个单位，都是有组织安排或者分配的。政府正是通过这样一种人生控制把国民其他的方面都控制住了。
第二个根据是政府可以不依据法律程序给那些不听话的民众戴上一顶帽子，这个帽子我相信有几十顶时候多。我们常听说的有地方反馈用，新生资产阶级分子，反动学术权威，敌特分子，敌特嫌疑分子等。戴上这顶帽子实际上就处于社会底层，没有期限、没有明确的待遇。还不像我们今天的判决，如果判决有期徒刑五年，我们在监狱里服完刑以后，出来以后就自由了。但是在当年戴上这顶帽子期限是没有的，你的政治待遇、经济待遇、社会待遇等等也不明确，实际上是处于社会地层。 政府命令和服从这种思维和方式管理社会的第三个根据，就是1949年以来，很长时间以来我们的民众无限信任政府，无限信赖政府，认为政府无论做什么，都是为了民众谋福利、谋福祉，即使政府的行为损害了自己的利益，应然把它理解成是娘错打了孩子，仍然还是相信政府。
那么在这样一种社会氛围之下，政府去扶持社会秩序，调整利益关系，就不需要依靠法律，政府有什么意图只要可以发号召，大家积极响应。政府有什么重大意图，那么人民日报发个社论，全国人民认真学习，积极贯彻落实。对于这一点毛主席曾经说过，我们不需要什么民法、刑法来维持秩序，我们只要开个会议，做个决议，每个决议就是法。我们人民日报发表一篇社论，全国执行，何必要什么法律，这个结果是市社会氛围的一种表现。当时政府之所以采用命令和服从这种方式管理这个国家和社会才比较能够奏效，是因为以上三个根据。 2、中国社会的发展变化
今天人口流动是这个社会的常态，政府也不可能不经法律程序就给某人加上一个身份，成为社会的底层。另外，我们的民众也不向当年那样，无限现任政府及，无限信赖政府。也就是说我们今天面对这个社会，我们仍然采用命令和服从的方式的话，那么很难像以往那样奏效。反过来看，经过改革开放三十多年，中国社会发生了巨大变化。按照我们文件里所说的，中国社会发生了翻天覆地的变化，中国社会发生了举世瞩目的变化。关于中国社会的变化，我们每一位都有自己的概括和总结，我认为中国社会除了物质上的巨大发展变化丰富之外，中国社会主要发生了以下六大变化。而这六个变化又决定了我们面对变化以后的中国社会采用命令服从的思维对国家和社会进行管理很难奏效，而必须采用新的思维和方式进行管理，这个新的思维和方式那就只能是依法治国。 1）单一利益社会变为利益多元化社会
利益多元化是我们这个社会的基本特征，无论承认与否，我觉得这是一个普通事实。这次四中全会的《决定》里说，我们今天所遇见的矛盾、风险和挑战前所未有，我觉得就是这种利益多元化的一种表现。我们经常也说，我们今天的社会矛盾高发期、突发期。我们知道矛盾就是就是由利益之间的冲出而形成的，今天是利益多元化的社会，所以它的矛盾很冲突，比1949年以来任何时期都要高发和突发。 当然，矛盾高发期突发期这个表述我认为是不准确的，因为矛盾高发期、突发期，它有一个期，是否给你感觉我们这个三年、五年之内日子难过，我们熬过这三年、五年日子就好过了。就像我刚才所说的，我们是一个第一多元化的社会，只要我们没有找到妥善调整多元利益之间的关系，矛盾永远就是高发和突发。面对利益多元化的社会，我们应当用一种什么样的机制来调整多元利益之间关系的矛盾和冲突呢？我认为只有依据宪法和法律，才能做到这一点，为此没有其他办法。 首先，要承认多元利益；其次，要建立充分的民意表达机制或者说利益表达机制，使得每一种利益都能通过有效途径来表达自己的利益诉求。在这个基础上，我们经过民主程序和民主机制形成宪法和法律，宪法和法律就是调整服从利益之间关系的载体或者说平衡期。通过宪法和法律把各种利益之间关系用权利和义务来把它边界化、清晰化，我们再以宪法和法律反过来调整多元利益之间的关系，我们只能用这样一种循环，才能达到妥善调整多元利益之间关系的这个效果。 2）计划经济到市场经济
中国社会的第二大变化就是由市场计划经济到市场经济，市场经济我认为对中国社会的影响是不可估量的。其中对我们这个社会的冲击，我觉得主要有两大冲击。第一大冲击就是对国家权力，市场经济对国家权力的冲击主要有三个：第一是范围，我们经常听到这样一句话，在治厂经济条件下，政府的归政府，市场的归市场，这句话虽然没有说清楚哪一些归政府、哪一些归市场，但是这句话至少告诉我们一点，我们的政府也不能像计划经济那样呈现出无限性、全能性，我们今天的政府只能是有限政府。市场经济对国家权力的第二大冲击就是行使权利的来源，我们以往在讲到政府权力来源的时候，往往只需要从政治上回答就够了，就是我们的政府的权利来自于人民的富裕，或者说我们的权利是人民富裕的。我们在今天我们仅仅从政治上回答是不够的，我们还要从法律上去回答。我们的权利是人民富裕的，但是人民富裕我们全体的载体是什么？通过这个载体富裕我们多大的权利，也就是李克强总理所说的，我们不仅要回答政府权力的政治，我们还要政府权力的法律来源。市场经济对国家权利的第三大冲击就是行使国家权利的依据。我们在计划经济体制下政府自己制定政策，并且按照自己的政策来进行管理。我们在今天这样是不允许的，政府必须要依法管理，而制定法律的主体和实施执行法律的主体是相分离的。
概括起来，市场经济对国家权力的冲击主要有三大冲击，就是国家权力的范围，国家权力的来源和行使国家权力的依据。三大冲击又暗含着一种冲击，政府的权力在哪里，有多大。通过宪法和法律对政府的权力做出一个规定，那么这个规定的用意是什么？显然在规定政府权力的同时暗含着就是要防止政府权力的滥用，就要去限制它。那么用什么才能去限制政府的权利呢？我们只能用宪法和法律，而没有其他办法，所以这是市场经济带来的一个巨大的阻力。
市场经济对我们这个社会的第二大冲击，就是社会成员的观念。市场经济就是一种自由经济、权力经济、平等经济和法治经济。关于最后一点，我们四中全会《决定》里专门讲到了市场经济是法治经济，也就是说在市场经济条件下，市场主体有权力、有自由、讲平等、讲规则。市场主体就是我们社会当中的每一个人，我们每一位社会成员在市场环境之下，我们有权力、有自由讲平等、讲规则。那么同一个人，在市场领域里边是这种状态，换作别的领域，在社会领域、政治领域，甚至于思想领域，它仍然还会有同一个思维来分析问题、判断问题、得出结论。我们一些官员经常感慨，现在的老百姓不好管了，那么他为什么不好管了？也就是我们今天的民众，他的观念里边有权力、有自由、讲平等、讲规则，如果我们应然把现在的民众当作30多年前的民众那样来进行管理，当然，是难管了。 3）禁止人口流动到人口自由流动
中国社会的第三大变化就是从禁止人口流动到人口流动是这个社会的常态，从管理的角度来说，人口不流动那么管起来是最方便的。但是事实证明依照这种方式进行管理，把这个社会管死了，把这个社会管的越来越穷，那么我们要进行改革开放，改革首先要进行经济改革。经济改革的结果是我们实行商品经济，最终实行市场经济。我们知道，市场经济的一个基本前提就是劳动力自由转移，没有劳动力的自由转移市场经济不复存在。所以人口流动它的最初的目的就是为了配合市场经济的这种需要。
4）无人权意识到人权意识增强
中国社会它的第四个变化，就是从没有人权意识到人权意识增强，我们的社会成员逐渐的认识到我自己是人，我有独立的人格，我自己的事物由自己来作主，这就是法律上所说的自我决定权利。 5）政府公信力极强到官民互相不信任
中国社会的第五大变化就是政府的公信力从极强到我们今天民众不是非常信任政府。在这种背景下，我们政府就很难单纯的用命令和服从这种思维来进行管理。政府的公信力下降，我认为主要责任是在官员这一方。从反腐败当中，我们抓起来很多贪官，我们现在又是信息时代，网民们把这个贪官当年在台上所讲的一些话搜集
出来，把他犯的这些罪行搜集出来，一对照，当然就会得出来一个结论。这些官员出尔反尔、言而无信，大大的影响了中国的公信力。 6）单一核心价值观到多元核心价值观
在核心价值观方面，我想主要是发生了两大变化。第一个变化，我们原来的核心价值观是国家、社会、个人三位一体。也就是国家的价值观就是社会的价值观，就是个人的价值观，我们今天三者分离。从十八大报告当中我们可以看到，我们的核心价值观一共24个字，前八个字是一组，中间八个字是一组，最后八个字是一组。前八个字讲的是国家的核心价值观，中间八个字是讲的社会核心价值观，最后八个字是讲的个人的核心价值观，三种并不相同。核心价值观的第二大变化，我们这个社会的核心价值观我们今天是自由、平等、公正、法治，这样四个核心价值观在三十多年前可以说是不可想象的，而我们在今天就变得十分正常。 3、现阶段的管理方法
中国社会我认为主要发生了以上六大变化，这六大变化也决定了我们国家必须要依法治国。但是我们再看看我们今天并没有完全做到，因中国社会的发展变化而改变我们国家管理和社会管理的思维和方式。我们今天管理这个国家和社会，对其中所发生的一些具体的问题、个案，那么我们采用什么样的方法进行管理呢？我们观察实践，我觉得主要是以下四个方法。第一是命令，第二是依法治决定，第三是经济补偿，第四是关押。
对于民众，我们首先采用的是传统的这种思维和方式，运用命令，但是很难奏效。第二个办法就是依法做决定，实践中也很难奏效，为什么不能奏效呢？因为从个案上讲，我们国家机关是依法，但是同类的事情，我们国家机关有的时候依法，有的时候不依法。也就是说对这个法律做出决定的机关，并不维护他的尊严，维护他的尊严，并不能作为一个常态化的一种管理的方式，而是作为一种选择性的工具。既然我们国家机关不尊重法律，那么我们的民众他也就不尊重法律。第三个办法是经济补偿，就是所谓闹的凶的人补的多，闹的不凶的人补的少。那么就很难按照统一的规则来处理。最后一个是关押，这种方式表面上看起来把个案解决了，实际上可能激化了矛盾，被关押的人他总得放出来，放出来以后他可能永远憎恨我们的公安机关，甚至有可能憎恨我们的政权机关。
这四种方法内部并没有统一的思维和逻辑，并没有做到或者我们就统一都按照规则办事，或者我们就统一按照领导的意志办事。有时按规则办事，有时按领导意志办事。这样，就导致了中国社会产生了一些问题。 4、当前中国社会的基本问题