（三）制度贫困突出
按照新制度经济学的理论，有效率的制度能够促进经济增长，反之，无效的制度会成为生产了发展的阻碍。从制度角度对武陵山少数民族地区的贫困状况进行分析，制度安排上的不合理和不平衡是形成区域经济发展不平衡的重要因素。
1．二元化城乡结构使人生而有差距
1986年国家确定贫困标准时，绝对贫困线与全国农民人均纯收入之比为1：2(206／424元)，2006年扩大到1：5(693／3587元)。农村经济次发达地区受计划经济体制的束缚较深，再加上政治、经济体制改革和转型滞后，使计划经济的思维方式、领导方式和生产方式等非经济因素，作为一种超经济力量影响了村民的脱贫致富。在农村，以产权制度、财政制度和土地制度等制度的存在，进一步束缚了农村经济次发达地区的发展。资源配置制度的不公平和不平等，在武陵山少数民族地区表现的尤为明显，更加剧了当地贫困村民的贫困程度。
2．市场化改革取向使资源向发达地区流动
在个体发展资源上，存在着市场配置资源的现象。在农村经济次发达地区，最大的资本是土地资本和劳动力资本。在我国市场化的进程中，农业成为低效劳动，而贫困地区的劳动力家庭负担重且整体素质偏差，无论在当地工作还是转移到较富裕地区，大多从事低酬劳、低效率、高耗时性劳动。
由于当地的教育、培训、就业体系等建构不健全，导致剩余劳动力无法得到有效配置。与此同时，经济自由和市场机制最显著的社会功能是导致“社会问题个人化”的社会环境。市场配置资源的经济运行机制的主导作用和教育、培训、就业等配套保障机制的缺失状态，是导致武陵山少数民族地区贫困的社会因素。
3．科学性缺乏使管理机制和工作机制不畅
制度设计失当，政策导入乏力是武陵山少数民族地区农村人口贫困的社会根源。其主要表现为农村贫困地区不合理的政策和发展思路加剧的农村贫困地区人口贫困化。
少数民族农村主要面临着上级财政扶贫资金投入的规模偏小的问题，而且政府没有有效地为分配扶贫资金而灵活的制定政策。资金跟着项目走造成了整村推进扶贫目标偏离，“资金跟着项目走，项目又由官方定”，这种扶贫资金的供给模式一方面不能满足贫困农户多样性、分散性及小规模性的生产需求，使他们得不到扶贫资金的扶持，其结果是大多数非贫困农户受益。同时，以扶持贫困村基础设施建设项目为重点的项目安排，虽然也考虑到了项目的覆盖度与受益范围，能使更多的人口得到扶持，但对商品生产程度低，获取经济收入机会缺乏的农户，这种扶持方式只便利了他们的生活，而不能增加他们的收入。
在扶贫资金的确定和分配问题上，扶贫资金在总量上严重不足，地方扶贫策略效果不佳。贫困村要有效实现整村推进，按国务院扶贫办的测算，一般是需要投入资金为150万至200万，甚至更
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多。
4．不健全体制使社会保障制度落后
由于当地政府缺乏强有力的财政政策资金的支撑，武陵山少数民族地区社会保障制度仍然存在保障层次偏低、投入结构不合理、事权归属不明晰、管理运行不科学、县级财政不堪负重等亟待解决的突出问题。农民最关注的养老保障在范围、力度、效果等方面远均未达到理想效果。其主要表现：（1）村社会保障体系不健全，保障面窄。由于体系不健全，种类划分过细。（2）管理体制分散，政出多门。农村社会保障事业的管理以民政为主，主要有救灾救济、安置、社会优抚、养老保险等业务，卫生部门负责医疗保障。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易形成合力，共同解决问题。而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。多部门管理还造成农村社会保障苦乐不均，操作不规范，短期行为多。
四、加快武陵山少数民族地区发展的建议
（一）制定促进武陵山少数民族地区经济社会发展的特殊支持政策
1．设立“武陵山少数民族脱贫致富实验区”，统筹规划，探索跨行政区域发展的新路子 武陵山少数民族地区作为跨省市交界的少数民族集聚区，有着良好的统筹发展基础。一是自然条件上山同脉、水同源、民同俗、经济同质，资源禀赋相似、发展水平相近、文化基础连根；二是已有初步的实践基础，先后建立过湘鄂川黔边区县（市区）政府经济技术协作会、渝鄂湘黔毗邻地区民族工作协作会等统筹机制，2009年1月国务院明确提出成立“武陵山经济协作区”战略构想。
建立“武陵山少数民族脱贫致富实验区”（以下简称实验区），是要探索跨省市的、大区域的经济社会发展模式和发展道路，探索连片集中贫困区脱贫致富的新路子，要以“脱贫致富”作为衡量发展的目标。实验区要弱化行政区域概念，把整个武陵山少数民族地区作为一个经济圈统筹规划，协调行动，包括区域内的经济发展思路、产业布局、重大项目布点、市场构建、资金安排、扶贫战略等内容，构建成一个大区域、大扶贫、大发展的格局。
设立新的实验区，是要将目前的“武陵山经济协作区”构想上升到国家战略和国家总体规划层次，它要由国家成立专门的领导组织机构（类似“西部开发办公室”），牵头负责研究编制武陵山少数民族地区经济社会发展规划，在管理体制、运行机制上大胆创新，促进经济协作和功能互补，为国家制定相关的经济社会发展政策提供科学依据。
2．出台一系列特殊优惠性的扶持政策，有针对性地解决武陵山少数民族地区的贫困问题 按照新时期我国农村贫困的特点，以及少数民族贫困日趋集中和严重的现实情况，中央政府要在原有的普惠性扶持政策基础上，对类似武陵山少数民族贫困集中区实施更加有针对性的、特殊优惠性的扶持政策。
（1）转移支付政策。一是在原基数上增加少数民族发展资金额度。由于物价水平上涨和少数
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民族民众贫困程度加深，促进少数民族发展的资金渐显不足，因此，建议每年按照上年物价上涨幅度增加少数民族发展资金，直接有效地促进武陵山少数民族群众脱贫致富。二是增设新的脱贫致富专项资金，主要用于贫困农户的农业生产和农资补助，以及劳动力技能培训，以提高少数民族家庭的自我发展能力。三是增加中央税收留成部分，武陵山少数民族地区内的企业营业税、个人所得税可以由地方参与分享；加大矿产、水电、油气等资源的央地分享比例，可按一定比例提取并设立“武陵山少数民族地区生态补偿专项资金”，确保该区域生态保护和建设资金。四是取消武陵山少数民族地区项目建设配套资金。近年来，国家和相关省市对武陵山少数民族地区的项目支持，都要求地方财政配套一定比例资金。考虑到本地区绝大多数现实均为国家扶贫重点县，地方财政十分拮据，难以落实项目配套资金，导致很多扶持项目功效减弱。因此，建议中央对武陵山少数民族地区安排基础设施建设项目、各省市对自治县安排基建项目时，均免除地方财政配套资金，是武陵山少数民族地区能轻装上马，加快发展。
（2）金融支持政策。一是鼓励和支持国家政策性银行对武陵山少数民族地区进行专项建设和发展贷款，其额度和利息均按照最优惠政策执行。二是放宽中小金融机构准入门槛，加大发展农村村镇银行和小额信贷的力度，允许多样化资金进入农村金融体系。三是允许设立区域性的“中小企业直接融资促进机构”，帮助武陵山少数民族地区中小企业上市融资；允许发行一定量的地区性政府债券，为武陵山少数民族地区经济社会发展筹集资金。四是扩大农业保险的范围，放宽农村贫困家庭参保条件，减少农户因灾因害因市场导致的农业风险。
（3）特殊扶贫政策。一是要在新的国家扶贫战略中体现类似武陵山少数民族集中贫困区的利益，扶贫的重心要放在少数民族贫困连片集中区，扶贫项目和扶贫资金要重点投放在这些区域。建议中央和省市投放在武陵山少数民族集中贫困区的比例不低于当年扶贫资金投入总额的200%。二是要构建一个大扶贫格局。建议中央在“武陵山少数民族经济发展实验区”内整合扶贫办在内的政府各部门，将来自各渠道、各部门的扶贫项目及资金整合到一个统一部门，减少政出多门、资金条块分割的局面。三是调整武陵山少数民族地区“整村推进”任务的额度和完成时间，提高扶助额度到每村300万元，并将扶助资金捆绑在一起，整块地用于脱贫致富。以湖北省为例，列入“整村推进”的项目村全省共计1900多个，目前已完成800个，而余下的1100个项目村主要集中在武陵山少数民族地区，在5年时间内分批进行，共需投入约33亿元。四是实施社会保障政策。主要加大武陵山少数民族贫困集中区内农户的医疗保障制度改革，增加医疗报销比例和补贴额度。
以上促进武陵山少数民族地区少数民族群众脱贫致富的特殊优惠性政策，是基于该地区贫困状况和地区发展重要性而言的，建议中央政府在该区域设立“政策执行落实监测点”，由各省市民委系统出面，建立起一个合作协调机制，全面评估和监测政策效果，有效地推进武陵山少数民族地区经济社会又好又快发展。
3．综合考虑，因地制宜，分类实施扶持武陵山少数民族地区的特殊优惠性政策
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确定扶贫政策要根据当地的实际情况，因地制宜，分类实施，建议制定适合当地实际情况的有区别的、特殊优惠的扶持政策。优先将特困少数民族地区的贫困村全部纳入整村推进的扶贫开发规划，要坚持开发式扶贫，在政策和资金上加大支持力度，重点改善水、电、路、通讯及住房等生产生活条件，实现稳定脱贫；而对那些缺乏基本生存条件的贫困人口，要实行生态移民和易地搬迁扶贫，确保移得出、稳得住、能致富；对因病因残、生态移民等特困群众，要逐步探索建立最低生活保障制度；对贫困农牧民，要加强技能培训，拓宽农牧民参与公共工程建设、进城务工等的就业渠道，增加收入。
（二）建设武陵山少数民族地区人口现代化作为扶贫开发突破的重点
要实现武陵山少数民族地区脱贫致富，与其说是自然条件恶劣、经济基础差所带来的难题，不如说是劳动力素质难以适应改革和发展需要所伴随的困难。少数民族人口素质水平和结构、人才队伍结构等与民族地区现代化的发展需要还有相当的差距。就本质而言，当前该地区人口素质“仍然是一种与农业文明相适应的素质，尚未实现与现代化相适应的素质飞跃”。在现代化的有序发展中，少数民族人口的现代化与民族地区现代化是一个双向构建的过程，理论和现实表明，少数民族人口的现代化才是民族地区现代化的出发点和最终目的。
1．解放思想观念，强化能力建设，促进武陵山少数民族地区人口现代化进程
解放思想，转变观念，对于提高武陵山少数民族地区人口素质至关重要。国家应花大力气采取行之有效的措施，设法革除潜藏在少数民族群众头脑中的陈旧思想观念和计划经济条件下形成的错误行为方式。正如江泽民所讲的:“民族地区的广大干部和群众要抓住机遇，发扬自力更生，艰苦奋斗的精神。努力创造改革和建设的新业绩。”在生气勃勃的谋求现代化的发展浪潮之中，无论是主动地还是被动的，各少数民族无一例外地被推进发展的快车道之中。武陵山少数民族树立信心，抓住机遇，明确目标。快速行驶的现代化列车中各少数民族“一个都不能少”，也“一个都不会少”。
在《21世纪议程》（联合国环境与发展大会）中，能力建设是一个十分重要的概念，几乎所有方案领域的实施手段均包括能力建设。针对不同的领域或对象，能力建设的内容和重点各不相同，但总的来讲，能力建设涉及一个国家或地区的人力、科学技术、组织、体制和资源等方面的能力，基本目标是提高一国（地区）评估、甄别、选择、消化及应用等方面的能力。一个国家（地区），可以从国外引进现代化的科学技术、管理思想和管理方法，也可以引进国外先进的政治和行政制度，但决不能，也不可能把现代化国家国民的意识、精神、思想和行为等全盘移植到本国、本地区、国民的身上。因此，以人力资源开发和能力建设为核心，推动武陵山少数民族地区各项事业的健康发展，继而促进武陵山少数民族人口现代化进程，通过人口现代化，实现武陵山少数民族地区人口、经济、社会、资源环境的可持续发展。
2．发展职业教育，加强技能培训，建立健全结构合理的教育支持体系
教育是塑造现代化人的重要途径，在决定一个人的现代性水平方面，教育是关键因素。现代教
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育不仅在培养和塑造现代人的文化素质、行为方式、人生态度方面起着重要的社会性规范作用， 而且在很大程度上激活了人的自我意识， 提高了现代人的需求水平与自我教育能力， 使现代人在终身化与开放化的教育氛围中不断的完善与发展了自我。因此，必须把民族教育摆在优先发展的战略地位，以提高武陵山少数民族整体素质为根本目的。
（1）大力发展面向农村群众的职业教育。支持各类职业技术院校扩大在武陵山少数民族地区农村的招生规模，鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育。通过设立助学金、发放助学贷款等方式，帮助家庭困难学生完成学业。加强武陵山少数民族地区县级职业教育中心建设，有条件的普通中学可开设职业教育课程。加强武陵山少数民族地区农村职业教育师资、教材和实训基地建设。
（2）把中南民族大学打造成民族干部培训基地。中南民族大学是一所直属国家民族事务委员会的综合性普通高等院校，地处中部重镇——武汉；拥有一支数量充足、结构优化、素质优良的师资队伍，在坚持“面向少数民族和少数民族地区，为少数民族和民族地区的经济与社会发展服务”的宗旨下，50多年来已累计培养60000余名各类民族干部和专业技术人才，为推动各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展做出了积极贡献。
坚持能力培训原则，设在中南民族大学的干部培训主要是面向武陵山少数民族地区的州（市）级、县级和乡镇村从事民族工作的领导，尤其是妇女干部和年轻干部进行扶贫开发领导能力培训。干部培训旨在更新观念，提高政策制定和执行水平，加强管理和协调能力，有效领导与支持基于需求的减贫工作。其目标是提高整体管理结构和机制，以支持和实现基于需求的，提高反应和协调效率，营造一个能够有效应对变化的新的领导环境。
培训将紧紧围绕以提高武陵山少数民族地区干部素质、加强武陵山少数民族地区扶贫开发领导能力建设为中心，采取定向、委托等培训方式，分期分班进行经济管理、“三农”发展、自然生态保护、文化旅游开发等方面的职业培训。领导能力培训包括访问学习、考察和培训等内容，主要面向来自武陵山少数民族地区湘鄂渝黔4省市、6州市区、55县市区的和1000余乡镇的干部。
结合现实需要，经过一定时期的培训，不同级别干部均应达到不同岗位所要求的相应水平。其中，州级干部经过培训应达到博士研究生水平，县级干部应达到硕士研究生水平，乡镇干部应达到本科水平。参加培训的少数民族干部由国家民族事务委员会、4省市民族事务委员会和项目合作单位共同提议，并报项目管理层批准。参加培训的人员范围包括：主管少数民族社会经济事务的州级和县级领导；各乡镇的领导；相关地方发展和改革委员会、民族事务委员会（局）、发改局、科技局、扶贫办、财政局、卫生局和旅游文化局等单位的官员。项目将采取特殊措施保证妇女参与培训活动。
每一期培训结束时要进行评估，并且要开展详细的项目中期评估。建立一个领导能力培训班“校友录”，以便于今后提供反馈和对项目活动的支持。要求参与培训人员在培训结束后半年内提供详
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