第十一章 区域经济发展规划
区域是由自然、经济、社会、文化等多种因素相互作用、相互联系而构成的,经济活动相对独立、内部联系紧密且相对完整,并具备特定功能的地域空间。区域经济发展规划是落实地区国民经济和社会发展长期计划的重要步骤和手段，是把一个地区内部发展经济的各种要素进行合理组织、统筹规划，解决区域经济各部门布局上的矛盾的综合方法。它为城市规划和专业工程规划提供宏观的技术经济依据，又是基本建设前期工程的一个重要组成部分，对规划区的整个经济建设的重要决策具有指导性。
第一节 区域经济发展规划的特点、依据与原则
区域经济发展规划要在经济区划和区域经济发展战略制定的基础上，对区域内各生产要素的优化组合进行研究，以更好的发挥各要素的功能，促进区域经济系统的协调发展。经济区划和区域经济发展战略已在前章节中作了阐述，本节着重就区域经济发展规划的概念和特点、由来和发展、依据和原则进行论述。
一、区域经济发展规划的概念和特点
（一）区域经济发展规划的概念 区域经济发展规划，是指在一定的区域范围和一定的时期内对整个国民经济建设（发展）进行总体的布置。它以国家或区域的国民经济和社会发展长期计划为指导，以区域内自然资源、社会资源和现有的技术水平为依据，考虑区域发展潜力和优势，在掌握工农业、交通运输、水利、能源和城镇等物质要素的基础上，研究确定区域经济的发展方向、规律和结构，合理配置工农业和城镇居民点，并统一安排为之服务的区域性交通运输、能源供应和水利建设等基础设施。
区域经济发展规划的目的在于充分、高效、综合地利用资源，合理布局生产力和生产关系，使一定地区内的各部门之间、企业之间、生产性建设与非生产性建设之间、地区之间、经济与环境之间相互协调，从而获得最佳的经济效益、社会效益和生态效益，促进并保持区域可持续发展。其实质就是对一定地域系统进行调控，为实现地域系统的发展目标而选择和制定最佳的行动方案。
（二）区域经济发展规划的特点
规划工作广泛存在于人类活动和各种社会经济生活之中，如社会发展规划、经济发展规划、城市规划、社区发展规划、学校发展规划、医疗卫生发展规划、绿化规划、水利规划、等等。对于不同的部门和不同的行业来说，规划的形式和内容可能千差万别。但是，所有的规划都是指比较长远的、全面的发展目标和发展纲要，是对某种目标的追求或某种状态的设想，以及实现某种目标或达到某种状态的途径的构想。因此，规划工作一般具有目的性、前瞻性、动态性的特点。
区域经济发展规划以区域经济发展战略为指导，服务于区域经济系统的长远目标和综合利益。因此，它除具备一般规划工作的共同特点外，还要考虑区域发展的特殊性和规律性，主要表现在：
（1）规划的对象是一定区域，或者说是一定范围的空间物质体系，因此它就需要考虑区域所具有的地域性、独立性和开放性的特点。
（2）规划是区域经济发展发展的规划，其目的在于合理地配置和充分、高效地利用资源，取得最大的经济效益。
（3）规划涉及生产、分配和消费等内容，它直接影响到社会的文化教育水平、福利水平和保健水平，因此其制定和实施在很大程度上受到社会因素的制约。
由此，决定了区域经济发展规划有以下几个基本特点：
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1．战略性。即区域经济发展规划要从长远的战略要求出发，对区域内资源的开发利用及国民经济建设的战略布局作出重要决策。它主要体现在：
（1）规划时间跨度长。一般而言，区域经济发展规划的期限都在20年以上，可以展望到30年甚至更长的时间。由于规划期限长，必然要求规划方案既能指导近期的国民经济建设，又可保持远近结合，实现可持续发展。
（2）规划关注的问题是宏观的、全局性的、地区与地区之间需要协调的关键性的重大问题。因此，区域经济发展规划总是从长远着眼，从宏观着想，讲求区域的整体效益。规划的重点应是影响区域经济发展的宏观的、全局性的、关键性的重大项目，而不是地方局部的、近期的、零碎的项目。
（3）规划指标具有较大的弹性。由于区域经济发展规划是长远性的规划，而区域未来的发展往往有许多不确定的因素，对于未来的预测难于完全准确，所以规划中对区域社会经济的发展方向、目标、结构、布局与土地利用安排只能勾画大体的轮廓，规划中提出的发展指标便有一定的幅度，具有较大的弹性。
（4）规划的实施将对区域各方面发生深远的影响。区域经济发展规划是对国民经济各种建设的战略部署，也是改善投资环境，优化生活质量的重要手段。规划项目，尤其是重大建设工程项目一旦实施，便难于改变，并且将发生长久的影响。然而，从某种角度来说，规划又是利益的再分配，各个地方、各个部门从规划中得到的利益不是均等的。因此，制定规划方案时，既要从区域的整体利益出发，又要兼顾各个地方、各个部门的利益；既要考虑区域的近期利益，又要考虑远期的利益，以使区域获得持久发展的动力。
2．地域性。地域性也称作区域性，包括两方面的含义：
（1）地方特殊性。区域经济发展规划以区域作为规划单元，而世界上各地区的资源、经济发展条件、原有基础千差万别，各地区的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局各有不同，各种基础设施和服务设施的建设也不相一致，规划便要因地制宜，扬长避短，趋利弊害，充分利用区域内各种资源，发挥区域的经济优势。由于区域发展条件和发展前景的差异性，决定了各区域的经济建设蓝图不可能相同。因此，区域经济发展规划从工作方案的拟订至最后的规划成果，各地区应反映出本地区的特色。
（2）保持完整规划范围。区域经济发展规划是一定地域范围内国民经济建设的总体部署，凡是在规划区范围内的土地都应包括在规划对象之中，都应该做出安排。规划过程中应该把规划区作为一个整体加以考虑，不允许在完整的规划区地域上开“天窗”，不考虑如何利用。另外，由于区域经济是在不断发展变化的，区域经济发展规划还应具有动态的观点，把空间范围与时间范围结合起来。
3．经济合理性。区域经济发展规划的目标是发展经济，区域经济发展规划属于经济学的范畴，经济合理性则是其固有的特点。经济合理性包括两个方面的内容：
（1）区域经济发展规划的首要目的是为了充分合理地利用区域内各种资源，取得最大的经济效益，满足区域乃至整个国家建设和人民生活需要。因此，经济合理性是评价区域经济发展规划的工作好坏的最重要的标志之一。区域经济发展规划必须以提高经济效益为中心，对各种规划方案进行详细的技术经济论证和综合效益的比较，要讲求间接的、长远的、全局的经济效益，作到直接利益与间接利益、长远利益与近期利益、局部利益与全局利益的统一。
（2）区域经济发展规划要使各地区经济最终能实现均衡发展。区域经济发展规划产生的背景之一就是地区经济发展的不平衡，而至今这一问题并没有消失或减弱的迹象。目前，世界1/5的人口生活在发达国家，4/5的人口生活在欠发达国家和地区，东西方国家差距相当悬殊。我国东部与西部、沿海与内地的不平衡发展使发达地区人口过于集中、资源短缺、环境压力加大，而不发达地区人才流失、资源得不到合理开发利用、环境日益恶化。如果不
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能使各地区经济由不平衡发展过渡到平衡发展，那么过度的不平衡必然造成经济发展的低效率，并且会引起一系列的社会问题。因此，区域经济发展规划必须考虑地区间经济发展水平的合理性，以促进区域经济平衡、健康发展。
4．综合性。综合性又可称为整体性或全局性。区域经济发展规划的综合性主要体现在如下几个方面：
（1）规划内容广泛，涉及区域内的各个部门、各个方面。区域是一个由自然、社会、经济系统组成的开放性的巨系统，每个系统又可以进一步划分为若干个子系统及诸多的组成要素。区域经济发展规划要涉及到自然、经济、社会、人民生活等各个领域，涉及到工业、农业、建筑业、交通运输业、商业贸易等社会经济的各个部门，而社会经济各部门都有各自的专业规划。区域经济发展规划要全面研究城镇和乡村的发展，要对区域各系统、各组成要素进行全面的考虑，对社会经济各部门进行统筹安排，在综合各部门、各行业专业规划的基础上对区域的整体发展和经济建设做出统一决策。
（2）规划思维方法着重综合评价、综合分析论证，强调各部门之间、各地区之间的相互协调，弥补单一部门、专项论证的不足。例如考虑建设项目的规模和布点方案时，首先要研究其必要性，市场的需求和投资的可能，项目发展的经济效益、社会效益和对生态环境的影响；然后要研究其预选地点的用地、地质基础、供水、周围环境等建设条件；还要研究其对外交通、供电、通讯、供气等区域性的基础设施以及科技、教育、医疗、文化、商业贸易等公共性的服务设施。总之，是多个部门、多个方面的综合分析，从历史基础、现状特征、未来的变化趋势，从部门之间和地区之间的关系作系统的研究，全面权衡利弊，逐步地加以明确。
（3）规划方案的决策，是多方向、多目标、多方案比选的结果。区域经济发展规划特别注重发挥地区优势，合理开发利用当地的资源，而资源的开发利用往往存在着多种可能性。产业布局、城镇发展、基础设施建设是许多地方区域经济发展规划工作的重点，而这些方面的空间布局方案都不会是唯一的。任何一个区域都可以描绘出多种多样的未来发展蓝图，最后的决策往往是在多方面、多目标、多方案的综合比较中遴选出来的。
（4）区域经济发展规划工作队伍，一般都由多个专业、多个部门的成员综合组成的。过去，承担区域经济发展规划工作的人员主要出身于规划学、建筑学和地理学专业。随着区域经济发展规划的开展和学科的发展，经济学、社会学、环境学、法学、管理学等专业出身的人员也逐步进入区域经济发展规划的行列。现在，区域经济发展规划通常由区域行政负责人、多学科的专家和经济主管部门密切配合共同编制。
二、区域经济发展规划的由来与发展
区域经济发展规划已有近百年的历史，它与现代城市规划学紧密联系在一起，是工业化促进的结果。然而，区域经济发展规划的思想萌芽则可以追溯到人类文明的古代社会。
（一）国外区域经济发展规划的由来和发展 在国外，古代的一系列重要的规模巨大的城市就在一定程度上体现了区域经济发展规划思想。如：古罗马在公元3世纪时人口约达80~120万人；伊利莎白时代的伦敦有22.5万人。罗马城的用水是从相当远的地方通过引水渠来供应的；伦敦14世纪时煤炭是依靠432km以外的泰恩河旁的煤田供应的，17世纪时的用水是从56.32km外依靠引水渠输送来的。可以设想，如果没有预先的计划和具体的安排，要解决如此复杂的城市及其周围地区的关系和社会经济问题是异常困难的。
真正意义上的区域经济发展规划是在工业革命以后为了解决工业的发展、城市的扩大而引发的城市畸形集聚和地区差异扩大等一系列社会经济问题而产生的。现代城市规划学的创始人之一霍华德在他的名著《明日的花国城市》（1898年）一书中，提出了卫星城的理论和“城市应与乡村相结合”的思想，就已包含有区域经济发展规划的思想萌芽。其后，盖迪斯
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在他的《演变中的城市》（1915年）一书中，进一步发展了霍华德的理论，提出城市的发展要与周围区域环境联系起来进行规划。19世纪末期德国编制的《首都柏林扩展规划》，就是包括了大城市及其周围地区的发展规划。1929年美国纽约编制了城市区域经济发展规划。1933年，国际现代建筑协会产生的《雅典宪章》，以“城市规划大纲”的形式，明确规定城市要与其周围影响地区作为一个整体来研究，要将城市规划与区域经济发展规划工作结合起来。《雅典宪章》为区域经济发展规划工作在全世界推广起到了极大的推动作用，是区域经济发展规划为世界各国普遍接受的一个重要标志。十月革命后，苏联编制的第一个国民经济发展计划、经济区划和区域经济发展规划有机结合起来，并在以后的区域经济发展规划实践中逐步形成了以马克思主义社会劳动地域分工学说和再生产理论为基础的区域经济发展规划理论和方法。
第二次世界大战以后，欧洲不少国家遭受到战争的创伤，城市和国家经济遭到严重破坏，战后百废待兴。由于重建城市和发展经济的需要，以城市为核心的区域经济发展规划在战后进入旺盛时期。如法国的巴黎、波兰的华沙、德国的汉堡等许多大城市地区和前苏联的顿巴斯、伏尔加河流域的重要工矿区都先后开展区域经济发展规划。特别是在60年代以来，由于工业迅速发展和城市化进程加快，人口、资源、环境问题和区域发展不平衡等问题突出起来，引起世界各国普遍关注，区域经济发展规划进入了一个新的阶段，许多国家比以往更加重视区域经济发展规划。
随着区域经济理论广泛深入的发展，如工业区位论、中心地理论、增长极理论、倒U字型理论、点-轴开发模式、生产综合体理论等理论在很多国家的应用和发展，区域经济发展规划的深度和广度也大大加强。
（二）我国区域经济发展规划的由来和发展 带有区域经济发展规划性质的开发地区资源、发展地区经济的活动，在我国有着悠久的历史。早在春秋战国时期，就曾在今安徽省寿县附近，在楚国令尹孙叔敖主持下，对开发当地水资源进行规划，兴建了灌溉四万顷土地的大型灌溉工程，促进了地区经济的发展。秦汉以来，按照统一规划兴建的大型农田水利工程越来越多，有些工程取得了显著的经济效益，如著名的郑国渠把泾水流域变成了富饶的农业区，都江堰将成都平原变为鱼米之乡。但在以农业经济为主的封建社会里，由于生产力水平低，商品经济不发达，当时所进行的带有区域经济发展规划性质的活动，多以水资源的开发利用为核心，以发展地区农业和航运为目的，内容比较单一，也没有形成系统的理论方法。
新中国成立后，我国的区域经济发展规划工作是在前苏联专家的帮助下，伴随着大规模基本建设而逐步开展的。它的发展经历了一段曲折的过程：1956年国家建委制定了《区域经济发展规划编制和审批暂行办法》，组织计划、规划和经济地理工作者，先后开展了茂名、兰州、湘中、报头、昆明、大冶等地区的区域经济发展规划工作，并取得了积极的成果。1960年曾在辽宁省的朝阳召开过区域规划经验交流会。60年代以后，区域经济发展规划工作基本中断。
1980年国家做出了开展区域经济发展规划工作的决定，该中共中央发文（13号文件）指出：“为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远规划，使城市规划有充分的依据，必须积极发展区域规划工作。”1985年3月国务院再次发出文件要求编制全国的和各省、市、区的国土总体规划。此后，以国土开发和整治为目的的不同层次的区域经济发展规划在全国范围内全面展开。
三、制定区域经济发展规划的依据
区域经济发展规划工作必须充分考虑规划的特点，按照客观规律，根据国家在一定时期内的发展任务和具体情况，确定规划的可靠依据。区域经济发展规划的依据指的是规划区的自然与社会经济条件，也就是区域经济赖以发展的物质因素，包括如下内容：
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（一）区域自然条件
区域自然条件是指与区域人类经济活动有关的各种自然要素。包括地质条件、地貌条件、水文条件、气候条件、土壤生物条件、自然生态条件、自然资源以及地理位置条件等。
区域的自然条件，直接影响区域经济发展的方向、经济结构和具体内容。例如，区域主导资源（尤其是具有全国或全省意义的重要资源）往往成为区域经济发展的支柱；区域的水文、气候等自然条件又直接制约着区域工农业发展的类型；区域的生态条件和地理位置等往往是确定区域经济发展方向的重要依据。
因此，在制定区域经济发展规划时，应当对区域的自然经济条件进行综合分析和全面调查。对农业生产来说，应根据农业现代化的要求，对影响农业生产发展的自然条件进行综合评定，充分利用有利条件，克服和改造不利因素，拟定出综合开发利用的规划方案；对工业和其它经济部门（交通、建筑、基础设施等）来说，主要指在建设、布局上有影响的自然条件，如地址、地形、气候和水资源等自然条件，以及对各类工程有影响的自然灾害，如地震、台风、滑坡等，必须综合评价和预测分析。
（二）区域社会经济条件
区域社会经济条件主要包括区域历史基础、技术条件、市场条件、交通运输条件、区域关系和人口及劳动力状况等。
1．区域历史基础。区域历史基础的差异性，一是表现在历史遗留的物质基础方面，如经济发展水平、经济实力、基本建设设施、各种配套设施等；二是表现在历史遗留下来的精神财富方面，如科技文教水平、经营管理水平等。区域历史基础是区域经济发展的出发点，只有充分估计区域历史遗产，才能正确确定区域经济发展目标、模式，科学制定区域经济发展规划。
2．区域技术条件。科学技术是第一生产力，区域技术条件直接制约区域经济的发展：首先，技术条件影响区域产业结构的演变；其次，技术条件影响区域经济布局的态势；再次，技术条件影响区域经济效益。在区域经济发展规划时，一定要充分考虑区域技术条件对经济发展的制约能力。
3．区域市场条件。区域市场条件包括区域的消费水平、金融条件、市场开放程度、市场运作机制等。区域市场条件直接影响区域经济发展的吸收能力和容纳能力，是区域经济发展规划的重要依据之一。
4．区域交通运输条件。区域交通运输条件是指某区域内部的城市点（或居民点间）以及区域与外界进行人员外来和物资交流的方便程度。交通运输条件直接影响区域经济的发展规划，交通运输条件十分优越的区域，即使自然资源短缺，也会发展成为发达的经济区域；交通运输条件还可以影响区域产业结构类型。如，交通运输条件优越的地区，易于形成以加工工业为主的中轻型产业结构，机械、化工、轻工等部门发展相对较快。
5．人口状况。首先，人口状况包括区域内的人口数量、人口密度、人口结构等，这些方面主要是通过人作为消费者的性质来影响区域的市场需求空间。其次，人口状况包括区域的劳动力资源的数量和质量状况，它主要是通过人作为生产者的性质来影响区域的人力资源供应能力。
6．区域关系。在区域经济发展规划中，不但要考虑区域之间的关系，还要考虑区域内城市与农村之间的关系。
随着社会经济的发展，区域优势对自然资源的依赖程度将减弱，对社会经济条件的依赖性在增强。当代新技术革命的进行，也必然引起国家、地区经济发展格局的变化，因此在制定区域发展规划时，要以区域社会经济条件为主要依据，使规划更符合实际。
（三）国家对区域经济和社会发展的长期计划和要求
国家对某一区域的国民经济和社会发展长期计划一般都明确规定了该区域在全国或全
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