警戒线，但是部分财政薄弱的地区开始背负着越来越重的偿债压力，开始出现结构性偿债风险，举债融资等举措可能在某些基层政府难以为继。2014年3月，国务院总理李克强指出2014年由中央代地方发债4000亿元，较2013年增加500亿元，创下2009年中央首度代地方发债后的新高[6]。
在上述国际和国内形势下，地方政府债务到底是如何形成的？其存在的问题及主要原因是什么？可能产生什么的影响？如何有效的进行地方政府债务化解？我国地方政府债务会不会像欧洲五国一样爆发，造成失业急剧上升，经济增长衰退？面对这些情况，我国政府应该釆用什么手段和措施进行管理？是否有必要对地方政府债务进行控制？等等诸多问题都成为中国理论界研究的热点。因此，本文首先对我国地方政府债务的现状分析，找出其存在的问题及原因，然后分析和总结国外一些发达国家地方政府债务的特点及其在债务管理和化解措施方面所具备的成熟经验，以期能够提出值得我国借鉴的经验和启示和建议。
二、地方政府债务相关基本概念及理论基础
（一）地方政府债务相关基本概念
1.地方政府债务的概念
地方政府债务，也叫做地方公债，目前尚未形成一个统一的概念。《财税大辞海》认为地方公债是指由地方政府发行的，并且由地方政府支配公债所形成的收入。付庆红认为，所谓地方政府债务就是指在某个时点上，由地方政府担任债务人，由于财政的支出大于收入所形成的财政赤字，包括了在合同基础或者法律基础上的显性负债，以及地方政府在道义上具有偿付责任的隐性负债[7]。王山认为，所谓地方政府债务是指地方各级政府通过货币或其他经济资源进行偿还的各种负债，以及地方政府机关、企事业单位、其他经济组织等，通过政府名义向社会公众、外国政府等多个组织举借、担保举借的债务[8]。黄芳娜从社会视角考虑，认为地方政府债务不仅仅包括法律和合同标明的债务，还包括了所有与财政支出、未来财政支出有关的债务[9]。综上所述，本文中的地方政府债务是指在我国法律法规范围内，为缓减地方政府提供公共服务压力，运用各种适当的方法来汲取各方面资源而形成的对债权人的义务。
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2.地方政府债务的类型 （1）直接显性债务
这些债务是指特定的合同和法律规定的地方政府债务。如国债转贷、国外债务、地方政府为解决地方金融风险时的专项借款等等[10]。
（2）或有显性债务
这些债务是指不由地方政府举借，但是当某些特定的事情发生时，却必须有地方政府来承担的债务。例如地方政府担保的银行或其他金融机构的资金、地方政府担保的国外政府贷款等。
（3）直接隐性债务
这些债务既不是由法律和合同规定，表面应该也不是由地方政府来进行偿还，但是因为这些债务都是为了中长期公共支出而形成的地方政府债务。虽然地方政府没有明确承诺，但是发生债务风险时，人们估计其债务的偿还还是由地方政府来承担[11]。例如一些基础设施建设形成的地方政府债务。
（4）或有隐性债务
这些债务是指法律上和合同上不由政府承担责任，但是在某一特定的情况发生下，地方政府迫于公众和道义的压力而接受的地方政府债务。例如自然灾害、环境危机形成的债务、地方金融机构的破产形成的债务。
（二）地方政府债务的理论基础
1.激励理论
激励理论主要包括了三大派别，即运用需求层次理论、双因素理论和成就需要激励理论，主要是通过对不同人的内在诉求进行分析，从而对其进行分类来指导政府实践，使政府能够运用不同的手段来满足不同类型人的需要，从而达到激励的效果[12]。总的说来都是分析了不同层次人的需求，然后对其进行归类，采取不同的办法来激励人们，最终调动人们的工作积极性。目前我国对政府官员的考核方面存在很大的问题，其中最大的问题就表现在用GDP来衡量地方政府官员的能力上，使地方政府官员想方设法促进当地经济的发展，从而谋取治进步，但是分税制改革有队地方政府的财力进行了极大限制，因此“借钱办事”就成为了流行的做法，这正是我国地方政府债务居高不下的原因之一。
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2.制度变迁理论
制度变迁理论是新制度经济学的一个重要方面，该理论打破了过往的假定，将发展的思维运用于制度理论上，分析了变化的制度对经济社会所产生的影响，其代表人物是诺思。所谓制度，是指人设定的一些减少人们之间不确定性的规则，制度变迁的过程就是解决效率由低到高的过程[13]。制度的变迁必然引致利益的调整。1994年以前，我过财政实行的是包干制。国家贫困，财政无财，政府无力兴办更多的社会事业。人民困苦国家困难，1994年分税制改革适时而生。就目前情况看，我国经济逐年稳步增长，财政收入大幅增加，政府兴办了许多公共项目，为民众带来了很大实惠。但是由于这一制度不健全，改革并不彻底，地方政府事权大于财权，地方政府处于种种原因，举借了大量的债务，给政府带来很大的危机。这一改革虽然有些弊端，但是总体还是令人满意的。 3.信息不对称理论
一些学者基于完全信息假设而在传统经济学中建立了一个市场模型，但是实际情况却并非如假设的那样，往往信息是不完全的、不对称的。因此有学者就提出运用信息不对称理论对其进行了修正。由于信息不对称无所不在，极易滋生道德风险，或者地方政府钻制度的漏洞。信息不对称使我国产生了比较大的债务风险。由于银行不能掌握全面的地方政府信息，在贷款给政府后，银行的风险大大的增加了。从国家审计署的报告中就可以看出来，因为很大一部分债务资金都是银行提供的。 4.公共产品理论
市场经济制度不是万能的灵丹妙药，他也有无能为力的时候，市场失灵他就束手无策。在经历了大萧条之后，美国痛定思痛，运用政府这只手来弥补市场失灵造成的恶劣影响。公共产品理论己经被几乎所有政府所接纳。作为新政治经济学的基础理论，他被证明对处理政府与市场的关系，弥补市场失灵是很有效的。随着我国经济社会向纵深的发展，公众对公共产品的需求与日俱增，因此政府在公共领域的投入越来越大。尤其我国最近这些年经济犹如坐火箭一般。
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三、中国地方政府债务现状分析
（一）我国地方政府债务的规模庞大
地方政府出于改善本地区基础设施、提升公共服务水平、推动经济发展的需要，以及部分地方领导政绩观扭曲，盲目上马“领导工程、“形象工程”，导致政府通过多种途径举债，从而形成巨大的债务规模。2013年12月30日，国家审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示:2010年底，地方政府直接承担偿债责任的有6.71万亿元，2013年6月底是10.9万亿元，两年半时间增长62.44 %； 2010年底，地方政府的“或有债务”(即政府履行了担保责任，或者承诺代为偿还的债务)是2.34万亿元，2013年6月底是7万亿元，增长了299 %;截至2013年6月，地方政府债务(直接+或有)是17.9万亿元，比2010年底(10.7万亿元)增长57.3 %[14]。据统计，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿。合计，30.27497万亿元。地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元。与2012年年底相比，全国政府负有偿还责任的债务上升8.57%，其中地方部分上升13.06%至108，859.17亿元，中央部分上升3.98%至98，129.48亿元。据统计，2013年我国地方政府性债务具体情况是：——从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17 780.84 亿元、48 434.61 亿元、39 573.60 亿元和3070.12 亿元（详见表1）[15]。
表1 2013年6月底我国地方各级政府债务情况表
单位：亿元
政府负有偿还责
任的债务
17780.84 48434.61 39573.60 3070.12 108859.17
政府或有债务
政府负有担保责任的债
务
15627.58 7424.13 3488.04 116.02 26655.77
政府可能承担一定救助责任
的债务
18531.33 17043.70 7357.54 461.15 43393.72
政府层级
省级 市级 县级 乡镇 合计
（二）我国地方政府融资方式多样
地方政府债务主要通过“制度创新”的方式来实现，如融资平台公司、信托、
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融资租赁、BT（建设—移交）、违规集资等方式变相融资，逃避预算和政策管制。据审计公告显示，截至2010年底，融资平台公司举借近5万亿元，约占46.4%；抽查发现，2011年至2012年，6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等筹集1090.1亿元。审计署2013年统计结果显示，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40 755.54 亿元、30 913.38 亿元、17 761.87 亿元（详见表2）[16]。
表2 2013年6月底我国地方政府债务融资举借主体情况表 单位：亿元 举借主体类别 融资平台公司
政府部门和机构 经费补助事业单位 国有独资或控股企业 自收自支事业单位 其他单位 公共事业单位
合计
政府负有偿还责任的债务 40755.54 30913.38 17761.87 11562.54 3462.91 3162.64 1240.29 108859.17
政府或有债务
政府负有担保责任
的债务 8832.51 9684.20
1031.71 5754.14 377.92 831.42 143.87 26655.77
政府可能承担一定救助责任的债务 20116.37 0.00
5157.10 14039.26 2184.63 0.00 1896.36 433.93.72
（三）我国地方政府债务的结构
地方政府债务的结构从其所借的年限来进行划分。因为地方政府债务的种类非常复杂，导致中国的地方政府债务的结构也难以划分。在这里，以偿还的期限对地方政府债务进行划分，偿还的期限也是影响地方政府债务风险的一个最主要因素。据国家审计署报告，2013 年7 月至12 月、2014 年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%3和21.89%，2015年、2016 年和2017 年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需偿还的占18.76%（详见表3）。由表3可知，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务余额中逾期债务1.15万亿元;2014年到期应偿债务2.4万亿元，占地方债余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。2015-2016年地方债到期比重则分别为17.06%和11.58%今后3年需偿还超过一半(50.53 %)。有专家根据模型预测，地方政府2014年以后将出现资金缺口(地方可支配收入一地方支出一还本付息)；
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