2015年以后将会出现绝对的资金缺口(地方可支配收入+新增债务融资一地方支出一还本付息)[16]。据审计署2014年6月24日报告，2013年6月底至2014年3月底，9个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还[17]。
表3 2013年6月底我国地方政府债务余额未来偿债情况表
单位：亿元
政府负有偿还责任的债
务
金额
2013年7月-12月
2014年 2015年 2016年 2017年 2018年及以后
合计 24949.06 23826.39 18577.91 12608.53 8477.55 20419.73 108859.17 比重（%） 22.92 21.89 17.06 11.58 7.79 18.76 100.00 政府或有债务
政府负有担保责任
的债务 2472.69 4373.05 3198.42 2606.26 2298.60 11706.75 26655.77 政府可能承担一定救助责任的债务
5522.67 7481.69 5994.78 4206.51 3519.02 16669.05 43393.72 偿债年度
（四）我国地方政府债务资金的来源和用途 1.我国地方政府债务的来源
根据国家审计署统计，从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是我国地方政府负有偿还责任债务的主要来源，截止2010年年底，分别为55 252.45 亿元、12 146.30亿元和11 658.67 亿元（详见表4）。
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2.我国地方政府债务的用途
为什么地方政府热衷于举借债务来发展经济，我们可以通过对地方政府债务的用途看出。据审计署统计，从地方政府债务形态和资金投向看， 截止2013年6月底，我国地方政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务101 188.77 亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87 806.13 亿元，占86.77%（详见表5）。其中，用于土地收储债务形成大量土地储备资产，截至2013 年6 月底储备土地16.02 万公顷；用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，不仅形成了相应
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资产，而且大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务，也有相应的资产、租金和售房收入。
四、我国地方政府债务存在的问题及原因
（一）我国地方政府债务存在的问题
通过对上述我国地方政府债务的现状分析，笔者认为主要存在以下几个方面的问题：
第一，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013 年6 月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105 789.05 亿元，比2010 年底增加38 679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。
第二，部分地方和行业债务负担较重。截至2012 年底，全国有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2 个省级、31 个市级、29 个县级、148 个乡镇2012 年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。从行业债务状况看，截至2013 年6 月底，全国政府还贷高速
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公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19 422.48 亿元和4433.86 亿元，债务偿还压力较大。
第三，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012 年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93 642.66 亿元的37.23%。
第四，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95 亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15 亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54 亿元；国发〔2010〕19 号文件下发后，仍有533 家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；财政部等4 部委2012 年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71 家融资平台公司，涉及金额544.65 亿元；部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89 亿元、房地产市场70.97 亿元和用于修建楼堂馆所41.36 亿元。
（二）我国地方政府债务问题的主要原因
中国目前地方政府债务中存在的问题主要是由体制性原因和政策性原因造成的。 1.体制性原因
从体制因素看，1994 年的分税制改革， 在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善，在省以下并未真正贯彻分税制，而是演变成为复杂多样、五花八门、一地一率、讨价还价的分成制和包干制。这种种不规范的省以下的分成与包干制，成为地方负债的财政诱因。政府间事权与支出责任划分不明晰和不对称是导致地方政府债务负担加剧的重要因素；地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行职责的需要，是导致地方政府债务增加的收入因素；财政均等化转移支付制度不健全，财政转移支付规模偏小，也是造成欠发达地区政府债务加重的原因。
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2.政策性原因
从政策性因素看，国家宏观经济政策加大了地方政府债务规模和风险。经济转轨过程中，由于政府与市场以及政府与企业之间的关系尚未调整到位，使地方政府承担了很多市场应该解决的责任，加大了财政负担；经济快速发展过程中，对公共基础设施等需求加大，也是导致地方财政负担沉重的政策性原因；由于法律规定地方政府没有发债权，目前地方政府债务管理还存在很多问题，也是地方债务存在的重要政策因素。
五、国外地方政府债务管理的经验及对中国的借鉴和启示
（一）国外地方政府债务管理经验
1.美国地方政府债务管理经验
美国是一个联邦制国家，政权由联邦政府、州政府和地方政府三级组成。与这种政权结构相适应，美国实行三级财政体制，即联邦财政、州财政和地方财政。除了联邦政府可以发行公债外，州和地方政府也可以发行州地政府公债筹措一部分财政资金，但州、地政府公债有自己独到的特色
[17]
。在美国，地方政府只对本
级立法机构负责，不对上级行政机构负责。是独立的财政和民法主体，独立承担财务责任，上级不是也不可能成为地方政府债务在法律、道义方面的最后责任人，因此，地方政府或其代理机构发行债券一般只需要经过议会的审批或公众的投票同意。
美国的州和地方政府为弥补其债务而发行的债券主要分两类:一般义务债券和收益债券。一般义务债券以州地政府的税收及其他财政收入担保，作为其还本付息的来源。发行一般义务债券筹得的款项可用于各种基本建设，不受具体项目的限制。收益债券则是以特定基本建设工程的收益担保，靠其收入(如桥梁、公路的通行费等)偿还本金和支付利息[18]。同时，收益债券也是为了建设某项特定工程，特别是能创造盈利的工程而发行的，专款专用，不得挪用于其他工程项目。更值得提及的是，收益债券尤其广泛用于为私人企业提供发展生产所必需的基础设施的建设。
美国地方债务的发行体:包括政府、政府机构和以债券使用机构出现的直接
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