黄巾起义的领袖张角等人势力强大，可能聚众起事，但州郡官员只是口头相互转告，不肯以公务文书的形式上奏朝廷。?三国志〃魏志〃赵俨传?中也有“辄白曹公，公文下郡，绵绢悉以还民”的记载。自此以后，公文就成为公务文书的统称了。
“文件”一词，大约在清末才出现，当时在外交文书中提到“寻常往来文件”，“交涉文件”等。宣统三年（1911年）五月，清朝颁布了?内阁属官官制?15条。根据这个条例的规定，清朝廷设乘宣厅专掌文书工作，其职责第七项规定为掌管“本阁公牍文件”。这里的公牍和文件应理解为：公牍是公文的总称，文件是设有完整版头的公文。后人承袭历史，文书、公文、文件这三种叫法一直沿用至今。
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第二节 公文的文种及功能
一、公文的文种
根据?中国共产党机关公文处理条例?（1996年5月3日中共中央办公厅印发）和?国家行政机关公文处理办法?（2000年8月24日国务院颁布）的规定，党的机关使用的文种主要有14个：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。国家行政机关使用的文种主要有13个：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
党政机关明确规定的上述公文文种合计27个。其中相同的9个：决定、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要；不同的9个，其中属党的机关有5个：决议、指示、公报、条例、规定，属国家行政机关的4个：命令（令）、公告、通告、议案。由于这18个文种是党和国家在公文管理法规中明确规定的，一般称其为法定文种。
下面简要介绍一下18种法定文种及其适用范围： （一）命令（令）
适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
（二）决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）决议
适用于经会议讨论通过的重要决策事项。 （四）指示
适用于对下级机关布臵工作，提出工作的原则和要求。
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（五）公告
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。 （六）通告
适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。 （七）通知
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
（八）通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。 （九）议案
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
（十）报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。 （十一）请示
适用于向上级机关请求指示、批准。 （十二）批复
适用于答复下级机关的请示事项。 （十三）意见
适用于对重要问题提出见解和处理办法。 （十四）公报
适用于公开发表重要决定或者重大事件。 （十五）条例
适用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章
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制度。
（十六）规定
适用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。 （十七）函
适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
（十八）会议纪要
适用于记载、传达会议情况和议定事项。 二、文种的功能
不同的文种，具有不同的含义和功能。 （一）文种名称点出了文件的性质
不同的文种名称，为我们“点”出了不同的文件性质。如公报、公告，都有一个共同的“公”字，即均是党和国家用来向国外公开宣布、告知某一重大事项的，是非常严肃、庄重的公文，使用公报、公告做文种名称的文件，都具有公布性质。又如通知、通报，都有一个“通”字，“通”即传达的意思，“知”和“报”包含知道的意思，所以使用通知、通报做文种名称的文件，都具有知照性质。再如会议纪要，“纪要”即概记其要的意思，所以使用这一文种的属记录性文件。
（二）文种名称反映了行文方向
不同的文种名称，反映了文件的不同行文方向。如决定、决议，都有一个“决”字，“决”就是决策的意思，而决策产生于各级机关的首脑核心部位，决策之后要由下属部门去执行，所以，其行文方向必然是自上而下。又如请示和批复，请示是向上级机关请求指示、批准，这个含义本身就十分明确地告诉我们请示的行文方向是自下而上的；批复是答复下级机
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关的请示事项，不言自明其行文方向是自上而下的。
（三）文种名称表达了文件的目的或要求
不同的文种名称，表达了文件的不同目的或要求。如公告、通告、报告，均有一个“告”字，“告”即将事情向人陈述、告知的意思，从而使我们看出这三个文种行文的目的都是要向人们或（组织）周知、告诉某一事项。又如“指示”，其含义是指点、指导，或指出正确方向的意思，那么作为公文的指示，行文目的显然在于指导工作。再如请示，其目的就是向上级机关请求指示、批准，以便据此开展工作。
（四）文种名称揭示了文种的各自特点
不同的文种名称，揭示了不同文种的各自特点。如公告、报告两个文种，虽然都有一个“告”字，均属陈述、告知性公文，但前者含有一个“公”字，即含有公开代表党和国家的意思，是面向全社会的告知性下行公文；后者含有一个“报”字，这里的含义是“向上汇报”，“报”、“告”二字联系起来，即标明用该文种的文件，是是向上级汇报、陈述的陈述性上行文。又如决定、决议，同属一类，都是决策性文种，但一个是“议”，一个是“定”，“议”说明此文种所决策的问题是经过会意集体讨论通过的，“定”是制定的意思，制定决策的形式是多种多样的，有的是经过会议讨论通过，也有的是某一机关、组织直接制定。
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