下级执法部门下达罚没收入指标，并将完成任务的情况作为考核干部的重要内容，对于为本单位“创收”的，即使构成犯罪也不愿移交司法机关制裁。这导致一些执法部门为完成任务而争夺案件管辖权。有些地方财政对上缴的罚没款收入，变相或按比例返还给办案单位，客观上助长了各执法机关对有利益的案件争着管、无利益的案件不愿管甚至互相推诿的不良风气。
二要克服行政执法人员本位主义思想。执法在于为民，但很多行政执法人员受传统执法理念和本位主义思想束缚的驱使，对开展执法衔接存在模糊认识和思想顾虑，应用平台的主动性和积极性不高，成为推进执法衔接工作的重要阻碍。部分检察机关对开展法律监督认识不到位，监督意识不强，存在畏难情绪。这些都需要行政执法人员克服本位主义思想，树立大局观念和正确的法治理念。
（二）加强业务培训，规范执法标准
提升执法理念必须加强执法队伍建设，以培养执法人员的法律意识和法律素养，但其首要的前提是加强业务培训。因此，需要有针对性地对行政执法机关与司法机关的工作人员应开展培训工作，提高执法、司法人员的业务水平。行政执法机关与司法机关通过举办业务座谈、工作经验交流、法律法规学习、执法知识培训，相互学习业务知识、技能，不断总结办案经验，提高执法水平，增进相互间的理解、信任。开展行政执法与刑事司法衔接工作的业务培训。组织运用信息平台应用软件的业务培训，组织开展市、区两级有关行政执法部门的学习有关法律法规的研讨活动，进一步提高本市行政执法与刑事司法衔接的效率和水平。
（三）克服部门间条块分割，建立协同理念
在当前国家机关按照条块分割设臵的情况下，各部门在纵向合作较多，而横向衔接较少。也使得在同一区域内的各部门制度性合作较少，并形成各自封闭的观念。但作为一个有效的政府，作为一个良好运行的法律制度，必须是建立在部门间的协同基础之上。而在我国机构体制尚未改变的情况下，首先要确立部门协同理念，只有建立起部门协同理念，才有可能正确认识部门间合作的意义与价值，才有可能在不同的行政机关之间及其与司法机关之间建立起行政执法与刑事司法相衔接的机制。比如，各部门都认识到了信息传递不畅是制约两法衔接机制良性运作的一大顽疾，为此，上海各区县已经建立了行政执法与刑事司法衔接的信息共享平台，但由于执法部门对信息公开在思想认识上还不统一，缺乏协同理念，不愿及时充分地将本部门的有关信息放到平台上，信息共享平台上的案件信息很少，未能真正起到畅通信息传递渠道的作用。
二、健全行政执法与刑事司法衔接机制的组织保障
“以罚代刑”不是一个简单的社会现象，其反映的是一个深层次的国家权力配臵问题。从理论上说，衔接机制的目的在于依法追究犯罪分子的刑事责任。侦检一体化理论认为,侦查与起诉在刑事诉讼中均属控诉职能,侦查是起诉的必要前提,起诉是侦查的必然归宿,侦查隶属于起诉,起诉是整个控诉职能的核心,在控诉职能中居于支配地位。5[**] 因此,案件信息流最终应当汇总到刑事起诉部门，这一点是确定的。行政执法与刑事司法衔接机制的组织保障应当围绕这一目标，督促行政执法部门将涉嫌犯罪案件及时移送刑事司法部门。
需要说明的是，我们认为要根本解决行政执法与刑事司法的衔接，只能依靠相关部门提高对这一问题的认识，依靠在立法上和司法
解释上有更明晰的依据和标准，依靠执法人员的责任心和执法水平的提高。因为要解决协调问题，在现有的机构设臵上叠床架屋增设机构，并不是根本解决问题的办法，也不符合精简机构的总体目标要求。但是就目前而言，作为一种过渡性的措施，却不失为一个好办法。
从各地衔接机制运作的实践和效果来看，有了得力的组织保障措施，行政执法和刑事司法相衔接工作才不会是空中楼阁，流于形式。从目前实践来看，行政执法与刑事司法衔接机制的组织模式可以分为三种：
一种是由检察院为主导的模式。检察机关虽然是国家的法律监督机关，各地在衔接机制建设探索上检察机关起到了积极主动的作用。但理论界和实务界对检察机关行使行政执法监督的性质和方式的认识上是有分歧的。实践中检察机关对诉讼活动之外的行政行为的监督也是乏力的。同时，衔接机制作为跨越行政和司法两个领域，由作为司法机关的检察院来主导的合理性也值得考量。从各地实践来看，很少采用这种组织模式。
一种是由整规办为主导的模式。但从目前实际情况来看，各级“整规办”作为政府整顿和规范市场经济秩序的议事协调机构，缺乏权威性和执行力，不利于衔接工作的顺利有效开展。从各地实践来看，绝大部分采用这种组织模式。
理论界还有一种观点是成立一个由党委领导的协调机构，以此来协调跨越行政和司法两个领域的衔接，发挥党协调各方的作用。但这涉及到机构编制问题，不容易解决。从各地实践来看，没有采用这种组织模式。
就上海而言，一直采用由“整规办”为主导的模式，在主持衔接行政执法与刑事司法中起到了重要的作用。但问题也是存在的， “整
规办”在市级层面设有办事机构，能够承担具体的日常事务。但作为真正解决问题的基层，在区县层面“整规办”并没有一个常设性办事机构，没有特定的法定职能，在工作中缺乏抓手，难以确保行政执法与刑事司法衔接形成一个制度化的机制。
综上分析，我们认为，从机制的稳定性和现实性考虑，“整规办”为主导的模式是比较可行的。但需要增强“整规办”的权威性和健全“整规办”在基层的办事机构，强化“整规办”在两法衔接中的协调职能，逐步扩展“整规办”的协调面，充分发挥以分管副市长牵头的市整顿市场经济秩序领导小组及其以“整规办”为常设性机构的作用，促进行政执法与刑事司法相互衔接的制度化。
我们认为，“整规办”作为议事机构，随着行政管理体制改革的深入，其不确定因素很大。从长远目标而言，“整规办”为主导的模式毕竟具有自身的局限性，因其仅局限于市场经济秩序领域，不能涵盖环保、土地、金融等执法部门，不宜成为终极性组织模式。课题组认为在条件成熟时，可考虑由政府监察委员会负责这项工作，这主要是由于监察委员会在行政执法与刑事司法相互衔接的平台建设中也是组成部门之一，而且监察委员会本身就具有监督职能，其职能覆盖面广，能够有力的组织、协调及监督各有关行政执法部门，及时向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件。
三、完善信息共享机制建设
目前,信息传递不畅的问题是制约衔接机制良性运作的一大顽疾。信息共享平台最为必要的改进措施就是平台要和各行政执法机关现有的执法系统互联互通，让衔接工作各方能实时掌握行政执法机关所有行政处罚案件信息，而不是被动地由执法机关将案件信息放在平台上，放多少信息、具体放什么信息在平台完全由行政执法机关把握。
这将大大改观目前监督不力状况，促使行政执法机关不能、也不敢以罚代刑，更不敢徇私舞弊不移送涉嫌犯罪案件，而检察机关的立案监督工作也可借此平台大有作为。
为此，本市的行政执法与刑事司法信息共享机制应注意以下几个方面的建设：
（一）加快市级“信息共享平台”建设
为了进一步搞好本市“两法衔接”工作，保持并扩大“信息共享平台”建设的先发优势，在“区信息共享平台”的基础上，应当抓紧进行系统的全面升级，启动建设“网上衔接、信息共享，区县连通、覆盖全市”的“市信息共享平台”。
（二）扩大“信息共享平台”主体
目前，参与信息共享平台的主体是有关行政执法机关、公安机关和检察机关。法院、行政监察机关和部分行政执法部门还没有参加到信息共享平台中。我们认为，实现行政执法与刑事司法的工作衔接，不仅包括行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，也应该包括刑事司法机关向行政机关移送那些虽未给予刑事处罚但需要给予行政处罚的案件，或已经给予刑事处罚但还需要给予行政处罚的案件，这应该是实现“信息共享平台”功能的应有之义，也是整顿和规范市场经济秩序的需要。同时，充分发挥行政监察机关的行政监督作用，督促行政执法部门及时有效地将涉嫌犯罪案件移送刑事司法部门。扩大衔接机制中行政执法部门的范围，将环保、土地、金融等尚未纳入平台的执法部门逐步纳入平台建设范围。
（三）实现案件信息共享
行政执法机关与刑事司法机关间应尽快消除各自职业壁垒，共同融入经济建设大局。衔接机制信息共享平台要和各行政执法机关现有