即便是在非北京户籍人员当中，非北京户籍大陆居民（也就是通常所说的外地人），与港澳台居民、华侨和外国人相比，也存在第二个层次的差别对待，外地人参加摇号的条件显然更为苛刻。此处比较的对象，外地人和港澳台居民、华侨、外国人，相对于北京户籍人口，其共同特征都是不具有北京户籍，亦即“非北京户籍人员”是这二者的共同的上位概念。而对于第一层差别对待所比较的对象北京户籍人员与非北京户籍人员而言，他们共同的上位概念是人。“人”显然要比“非北京户籍人员”更为抽象，因此，第二层差别对待更容易被认定为不合理的差别对待，如果要论证其具有合宪性，就需要更强的理由。
（四）纳税额
上述三项标准是对个人是否具有摇号资格进行差别对待的依据，而根据《实施细则》第9条，企业是否具有摇号资格取决于其纳税额，企业上一年度缴纳入库增值税、营业税总额合计在5万元以上的，每年可以申请1个摇号编码，每增加50万元可以增加1个编码，但年度申请编码总数不得超过8个。在购置车辆时，纳税多与纳税少的企业，并没有本质上的差异。因此，对于本质上相同的企业，在申请摇号编码时依据纳税额的多少作出不同对待，就关涉平等权。
三、差别对待的合宪性论证
差别对待的合宪性论证是“审查平等权侵害的关键所在”。[11]在这一步，首先要衡量差别对待使得平等权受到损害的强度，分析差别对待的目的，在此基础上选择相应的审查标准展开论证。关于平等权侵害的审查基准，德国联邦宪法法院长期采取“恣意公式”，这一公式要求差别对待不可以是恣意的，必须具有“事物本质上的理由”；但因为恣意公式过于宽松，“只有当差别对待的非客观性很明确时”，[12]才能认定其是恣意的，违反平等权，所以自20世纪80年代以后，德国联邦宪法法院又发展出“新公式”对差别对待是否合理进行审查。新公式强化了恣意公式，它不仅要求两相比较的对象在事物本质上确实不同，还要求二者之间的差别在类型上和程度上足够大，能够证明国家的差别待遇是正当的，此时就要适用比例原则[13]进行严格审查。[14]在具体操作时，对于损害强度较低、出于内在目的的差别对待，按照“恣意公式”进行较为宽松的审查即可；而对于损害强度较高、出于外在目的的差别对待，则需要按照“新公式”，进行比例原则的审查。
差别对待的目的可以分为“内在目的”与“外在目的”，前者追求的是实质平等，通过差别对待使不同情况得到不同对待；后者则不是为了实现平等，而是为了追求一种政策性的目的，例如为了吸引外资对外商投资企业实行税收优惠等。[15]以此检视《调控规定》中对于摇号资格的差别对待，可以发现其并非是为了追求实质平等这种内在目
的，毋宁说更多是出于限制摇号人数、保护本地居民等外在目的或者政策目的。
（一）平等权受到损害的强度
关于差别对待对平等权造成的损害强度，业已形成了一些衡量方法。例如可以根据差别对待的划分标准来衡量判断损害强度，划分标准越接近人之特征，遭受不平等对待的对象改变划分标准的可能性越小，划分标准越接近宪法文本中单独列举和特别强调的特征，差别对待对平等权造成的损害强度就越大。[16]
首先依据差别对待的划分标准进行衡量。关于有无驾照的标准，如果是普通人尚未考取驾照，那么遭受不平等对待的个体可以随时去参加驾校培训考试，考取驾照后即可参加摇号，以自己的行动改变划分标准，因此这属于一种强度较小的损害。但如果是因为身体残疾、年龄、健康状况等缘由而无法考取驾照，[17]因为这是一种无法根据后天努力改变的划分标准，而且这种标准还涉及到人固有的特征，关涉人的尊严，加之又是对残疾人等少数群体作出的不平等对待，可以看做美国法上的“嫌疑分类”（suspect classifications）或者“准嫌疑分类”（semi- suspect classifications），[18]所以损害的强度就很高。而有无户籍的标准，依据的是当事人的户口所在地，就北京的情况而言，这种标准也是比较难以改变的。而企业之间依据纳税额
进行的区分，相对而言属于一种强度较小的损害。
除差别对待的划分标准以外，还可以依据其他一些方法对损害强度进行衡量。首先，这种依据户籍和驾照标准对摇号资格作出的差别对待，直接剥夺了被不平等对待的主体购买车辆的机会，使当事人对基本权利的行使几乎变得不可能，因而构成了一种强度很高的损害。其次，在基本权利的位阶上，虽然通常认为财产权的宪法价值相对要低于言论自由等关涉民主政治的基础性权利，但无财产则无人格，私有财产权是公民人格独立的前提，因此也是一项非常重要的基本权利；同时考虑到购置车辆也具有行动自由的性质，所以此处作为平等权基础的自由权，也具有较高的宪法价值。再次，这种不平等对待虽然是由行政机关作出的，但并不是行政机关对裁量权的行使，而是一种公开的、具有法规范性质的行政立法活动，其损害强度也比较高。还需要指出的是，对平等权进行如此重大的限制，应当属于法律保留的范畴，不应直接由市政府决定，至少应当经过人大的讨论或者有明确的法律授权。
（二）比例原则的审查
根据上文的分析，依据纳税额对企业摇号资格作出的差别对待，属于强度较小的损害，因此适用恣意公式进行审查即可。应当说，这种差别对待具有事物本质上的理由，纳税的数额在客观上反映了企业的规
模，进而反映了企业用车的需求，与摇号资格的数量之间具有内在联系，并非明显不合理，所以并不违反宪法平等权的规定。但对于年纳税额5万元以下的企业，是否绝对剥夺其参加摇号的资格，也还有商榷的空间。此外，现行政策完全依据纳税额这个单一的标准决定企业的摇号资格及数量，这就有忽略个案情形之虞，因此似乎也有必要赋予行政机关一定的针对个案的裁量权限，通过设置“公平条款”（裁量）来“补救过度粗糙之类型化所造成的不公平”。[19]
而依据是否持有驾照、是否北京户籍的标准对个人摇号资格作出的差别对待，是出于外在目的进行的，对平等权造成的损害强度也比较高，因此就不能适用宽松的恣意公式，而需要按照新公式，进行比例原则的严格审查，论证进行比较的对象之间在类型和程度上是否存在足够大的差别，能够合理化这种差别对待。比例原则的审查包括以下几个步骤：
首先，差别对待是否追求正当的目的。摇号购车政策的目的是缓解交通拥堵状况，实现小客车数量的合理、有序增长。[20]对于日益拥堵的北京来说，这一目的无疑具有公共利益的性质，是正当的。而小客车的年度增长数量和配置比例又是根据需求状况等因素确定的，因此，如果在摇号资格上实行差别对待，是为了减少参与摇号的人数，减小购车需求，那么差别对待就是出于正当的目的；反之，如果是为了提高北京市户籍人口的中签几率，保护本地居民，那么就不具有目的正