当性。北京并不是北京户籍居民的北京，对北京户籍居民实行特殊保护并没有正当的理由，“这种貌似‘先到先得’的逻辑是与国家尊重和保障人权的职责不相符的”。[21]尤其是在户籍标准的第二个层次，同样针对非北京户籍人口，在外地人和港澳台居民、华侨、外国人之间再进行区分，而且在居住年限上所设定的差别还比较大，这种不平等似乎找不到任何正当的目的。所以，外地人与港澳台人员、华侨、外国人之间的差别对待并不合理，有违平等权的意旨。此外，依据户籍进行差别对待，也有违“体系正义”。体系正义是“一般平等原则下立法者自我拘束的法理”，[22]亦是德国法上平等权的审查基准，它要求立法者在“创设一具有体系规范意义之法律原则时，除基于重大之公益考量以外，即应受其原则之拘束，以维持法律体系之一贯性”，“体系正义之要求，应同为立法与行政所遵守，否则即违反平等原则”。[23]近年来，淡化户籍的分配功能，剥离附加在户口上的权益和福利，已经逐渐成为社会各界的共识，国务院也将深化户籍改革作为深化经济体制改革一项重点工作；2010年全国人大修改选举法，取消城乡选举差别，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，更是鲜明地体现了立法者的这一倾向。对此，北京市行政机关应当自觉遵守，而不应逆势而行，现在的做法，恰恰构成了“体系违反”，侵害了平等原则。
其次，差别对待的适当性。如果我们认为在摇号资格上的差别对待是为了减少摇号人数，进而缓解交通压力，那么就可以通过目的正当性
的审查。接下来就需要分析差别对待的适当性，即这种不平等对待能否真正促成其所追求目的的达成。这种适当性审查，相当于美国法上从“手段与目的的关联性”角度进行的“合目的性”审查，可以说是“平等审查的最基本判准”。[24]从有无驾照和有无户籍这两种划分标准来看，前者驾照的标准，除非是针对确实无法考取驾照的残疾人等特殊群体，否则实际上并不具有多少减少摇号人数的作用，只会促使需要买车的人尽早去参加驾校培训，这一点也已经得到了事实的验证；[25]而后者户籍这种标准，因为较难改变，确实具有一定的减缓效果，是适当的。
再次，差别对待的必要性。必要性是指如果同时存在多种能够同样达成减少摇号人数、缓解交通拥堵这一目的的手段，国家应当选择其中对当事人侵害最小的一种。除了在摇号资格上实行差别对待，摇号政策中还规定，本市机关、全额拨款事业单位不再新增公务用车指标，这无疑是一种相同有效性的手段，但除此而外，对于减缓拥堵这一目的而言是否绝对不存在其他相同有效性手段，而只能在户籍上实施差别对待了呢？这一点需要大量的实证资料证实。目前北京市机动车保有量已经突破490万辆，虽然公车数量已经不再增加，但已有车辆中公务公车数量占到多少仍然并不明确。[26]如果在这接近500万辆机动车中，公务用车数量占到比较大的比例，那么在不影响政府工作的前提下，采取类似“中非论坛”期间的公车封存限行措施，是否能够达到相同、甚至更好的缓解拥堵的效果呢？又比如，发展公共交通是
缓解拥堵的重要办法，那么，目前北京市是否已经向市民提供了足够充分的公共交通呢？如果这些手段都有效的话，那么在摇号资格上实行差别对待、甚至摇号购车政策本身，可能都不属于最小侵害手段。而这些论证，学者和社会大众是很难进行的，掌握了相关资料信息的政府机关负有“说明责任”，即决定实施摇号限购政策的北京市政府负有“对基于怎样的信息、立于什么观点而作出了判断进行说明的责任”。[27]这也是政府信息公开的要求。即便要限制摇号资格、要摇号限购、要尾号限行甚至单双号限行，至少北京市政府应该向香港特区政府学习，在采取限制措施之前科学统计车流量、估算限制效果，在此基础上分析采取限制措施的必要性，并向社会公开相关信息。在对公民等主体的基本权利进行限制时，政府有义务进行说明，否则其采取的措施即便是适当且必要的，但正当性仍然会受到质疑。
最后，狭义比例原则。这要求差别对待导致的损害小于所实现的目的。在有无驾照的区别标准之中，如果是针对因残疾等原因无法考取驾照的人，确实具有减少摇号人数的适当性，对于这种差别对待是否具有必要性姑且不论，但是，这种差别对待涉及残疾人的固有特征，对残疾人的尊严是一种侵害，也违反了我国宪法规定的国家对残疾人提供特殊保护的精神，因此必定不符合狭义比例原则。残疾人等少数群体已经因为自身原因而不能驾驶车辆，但其仍然应当享有购买车辆的权利，他们买车后可以雇佣司机开车以方便自己的行动，而现行的摇号政策将其购置车辆的权利也完全剥夺，对这些主体造成了过分严重的
侵害。
四、结语
总结全文的论证过程，得出结论：在摇号购车政策中，对于企业的摇号资格依据纳税额实行了差别对待，这种差别对待，对平等权的损害强度较小，应当适用恣意公式审查，审查结果是不违反平等权。
对于个人的摇号资格，依据有无驾照、有无北京户籍等标准实行了差别对待，这种差别对待，是为了追求外在目的，对平等权的损害强度较高，应当按照新公式，进行比例原则的审查。在比例原则的审查中，依据是否持有驾照的标准进行差别对待，对于普通人而言不具有适当性，对于残疾人等特殊群体来说不符合狭义比例原则；依据户籍的标准进行差别对待，不具有正当的目的，在必要性上也欠缺说明。因此，这两种差别对待都侵害了平等权，不具有合宪性。
【作者简介】
田伟，中国人民大学法学院宪法学与行政法学专业硕士研究研究生。
【注释】
[1]《北京市小客车数量调控暂行规定》（北京市人民政府令第227号），2010年12月23日。
[2]《北京首轮购车摇号5秒钟摇出1.76万指标》，载
http://news.sina.com.cn/c/p/2011-01-27/015721880815.shtml，2011年6月6日访问。
[3]《北京第五期购车摇号中标率仅1:30创新低》，载
http://auto.sohu.com/20110526/n308563207.shtml，2011年6月6日访问。
[4]胡锦光、韩大元：《中国宪法》（第二版），法律出版社2007年版，第287页。
[5]参见许崇德主编：《中国宪法》（第四版），中国人民大学出版社2010年版，第320页。
[6][日]芦部信喜：《宪法》（第三版），林来梵等译，北京大学出版社2006年版，第77页。
[7]《〈北京市小客车数量调控暂行规定〉实施细则》第21条第2项：营运小客车是指《机动车行驶证》登记的使用性质为“出租客运”、“租赁客运”、“教练”的小客车。
[8]参见法治斌、董保城：《宪法新论》（第三版），台湾元照出版有限公司2010年版，第188页。
[9][德]康德拉?黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆