第一节 西方行政学的产生（p.1-2） ? 行政学与其他领域一样，具有十分悠久的历史。然而成为一门独立的学科， 则是19世纪末、20世纪初的事情 ? 德国学者斯坦因于1865年至1868年发表的七卷本《行政学》著作，首次提出“行政学”一词，但当时的行政学主要是就行政法而言的 ? 作为一门独立学科，行政学最早出现于美国，始于威尔逊的“行政学研究”（1887）一文和古德诺的《政治与行政》（1900）一书 行政学产生的背景（p.2-5）：
（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求 （2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展 （3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础 第二节 西方公共行政学的发展历程
一、西方公共行政学的创立时期（1887-1918）（p.7） ? 19世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题，使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战 ? 原有的行政管理方法不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是，行政学应运而生 ? 公共行政学的创始人：威尔逊、古德诺 二、西方公共行政学的正统时期（1919-1941）（p.7-8） ? 20世纪20年代至30年代是西方公共行政学发展的“正统时期” ? 视经济和效率为行政管理的基本准则 ? 将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点 ? 试图通过行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，尝试为公共行政学确立一个基本的理论模式和学科体系 ? 主要代表人物：韦伯、怀特
三、西方公共行政学的批评与转变时期（1941-1959）（p.8） ? 1929-1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统的庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预 ? 各国政府在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性变化 ? 正统行政学的理论原则面临挑战，公共行政学研究者对公共行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨，提出了新的观点和主张 ? 主要代表人物：沃尔多
四、西方公共行政学的应用与发展时期（1960s）（p.8-9） ? 20世纪60年代是科学技术大发展时代，系统论、信息论、控制论的应用和发展，极大地促进了管理的现代化，也为公共行政学注入了新的活力 ? 公共行政学开始摆脱对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为融多学科的理论方法于一体的综合性学科 ? 比较公共行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展 ? 主要代表人物：里格斯
五、西方公共行政学的挑战与创新时期（1970s）（p.9-10） ? 20世纪70年代，英、美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期（1939-1969） ? 公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来社会政治问题，使公众对政府丧失了信心 ? 现实对公共行政学理论提出了挑战，人们提出新的理论，以取代“旧的传统理论”
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? 由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在70年代得到发扬光大 ? 主要代表人物：弗雷德里克森
六、西方公共行政学的总结与探索时期（1980s-）（p.10-11） ? 至20世纪80年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程，作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到巩固 ? 20世纪80年代以来，行政学理论研究的主要内容是： 1） 对本学科历史发展进行回顾和反思 2）“企业家”政府理论的兴起 3）政策科学的繁荣
4）公共选择理论影响深远 ? 主要代表人物： 1）“公共选择理论”的创始人布坎南 2）倡导“企业家精神”的奥斯本、盖布勒 3）提出新公共服务理论的罗伯特? 登哈特
4）从管理、政治和法律等多元视角探究公共行政戴维? H ? 罗森布鲁姆 第一章 提出与创立时期的西方公共行政理论（p.12-） ? 19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家的迈进，各种社会问题和政治问题相继产生 ? 资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命 ? 在此种社会历史背景下，作为一门独立学科的行政学被提出 第一节 威尔逊的“行政学研究” （p.13-29）
一、威尔逊：美国杰出的政治学家、行政学家、政治家。 二、威尔逊公共行政学理论的思想渊源与产生背景 1. 思想渊源 ? 受到来自欧洲大陆尤其是德国行政研究思想的影响 ? 斯坦因的公共行政思想 2.社会背景 ? 源自对自由放任主义的反动 ? 反对政治勾结和政治腐败 ? 要求改革政府体制，扩大政府行政职能 ? 在民主主义者发起的政治改革运动的社会条件下，威尔逊提出要建立一门独立的行政科学
三、威尔逊公共行政学思想述要（p.16- ? 现代西方行政学的开山之作——“行政学研究” （一）行政学研究的必要性 ? 需要是科学发展的内在动力
“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进” “决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究” 此前，行政管理被看成是“实用性的细节”，结构问题成为人们关注的焦点，“那时政府的职能很简单，因为生活本身就是简单的”，随着经济和社会快速发展，社会公共事务日益增多，政府职能不断扩大，且更加复杂，更加困难。因此需要一门行政科学去对行政工作加以“认真而又系统”的调整 （二）行政学的目标和任务 ? “行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什
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么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。” ? 行政学的目标和任务：
（1）研究政府的职能和任务是什么－政府应该管什么，不该管什么
（2）研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务
（3）应对行政管理的各个方面展开理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度 ? “行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上” （三）行政的实质 ? 提出政治－行政二分法，将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来 “行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历” ? 具体体现为：
1）行政管理的问题不属于政治问题
2）行政与政治又密切相关，是政治科学的最新成果 3）行政不是也不应该是一种纯粹被动的工作 （四）行政学研究的历史渊源
行政学源于欧洲，是一门外来的科学
对之必须加以改造，使之在思想、原则和目标方面美国化 （五）行政学研究方法论 ? 运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究 ? 世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何作”所支配，以实践为准绳，以本国为核心 （六）人事行政思想
“我们必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工具’”，“这些人必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试”
“我们必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度为我们服务”，行政领导的素质与影响力对下属行为具有重要作用 （七）行政监督思想
行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证 公众的批评是完全安全并有益的，是不可缺少的，“统治者只不过是被统治者的仆人而已” 总结：
深入分析论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性
揭示了行政学研究的对象和实质，提出了行政学研究的目标和任务，对人事行政、行政监督及行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述 提出行政学研究的方法论原则 首开行政科学研究之先河
第二节 古德诺的政治－行政二分法（p.29-40） 一、古德诺：美国著名政治学家、行政学家 代表作：《政治与行政》 二、主要思想内容
（一）对政治－行政二分法的进一步阐释
所有的政府体制中，都存在两种主要的或基本的政府功能：国家意志的表达和国家意志的执行－即“政治”与“行政”
政府机构之间的分工不可能划分得一清二楚
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政治与行政必须以某种方式取得协调
（二）走向协调道路之一：政治对行政的适度控制
政治必须对行政取得某种形式的控制，此种控制通过法定制度达到。有时由法外途径（即政党）实现
这种控制有一定的限度
应该使这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间得以协调为止
政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，不受政治影响 （三）走向协调的道路之二：行政的适度集权化
协调不仅取决于政治对行政的适度控制，还取决于行政权力的必要集中
如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要” ? “必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的”
（四）美国走向政治与行政协调的独特道路－法外调节 到政府以外的法外制度种去寻找协调机制－即政党制度
通过政党挑选立法机构和行政机构成员，由此而恢复有效控制，建立起必要的行政集权 （五）美国加强民主和效率协调的主攻方向－政府体制的改革
行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证
有必要对政党的行为作出规范，将政党吸收到法律以内，加以管束，防止政党将自身变成目的
为了使政党对人民的意志更加负责任，要“更加经常地使用公民投票的方法” 总结：
对政治－行政二分法作进一步阐释，着重对政治与行政的协调关系及如何实现协调提出独到的见解 1） 批评美国建国之初某些“神圣”的思想原则 2） 把注意点放在影响行政变革的政府制度上 3） 并未陷入行政管理的技术性细节中去 4） 与威尔逊的研究有相当一致的地方 第二章 正统时期的公共行政理论（p.68-）
20世纪20年代至30年代是西方公共行政学发展的“正统时期”，这一时期的公共行政学家继承了早期公共行政学的基本信念，将经济和效率视为行政管理的基本准则，将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系 第一节 韦伯的官僚制理论 一、韦伯官僚制理论的主要内容
（一）权威结构理论与组织类型分析（p.71-74） 1. 关于权威（p.71，详见书）
分析权威在维持和支配一个社会组织中的作用，指出任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础
区分权威和权力：权力是无视人们的反对、强使人们服从的能力；权威则意味着人们在接受命令时出于自愿。
2. 三种组织形态（p.71-74） （1）“神秘化的组织”
基于领导者个人的人格，以对个人的崇拜、迷信为基础，领导者显现“超凡魅力”
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（2）“传统的组织”
习惯成为伟大的仲裁者，从前经常发生的事情被看作是神圣的东西 此种组织类型的权威具有世袭性、封建性和绝对性的特点 （3）“合理化－合法化组织” ? 权威的基础是组织内部的各种规则 ? 人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系 ? 领导者与被领导者在法律地位上具有平等性 ? 三种组织类型中，传统权威类型效率最差；超凡魅力型过于带感情色彩，并且是非理性的；合理－合法的权威类型才是“理想的官僚制” （二）官僚制及其特征（p.75-
1. 官僚制－指实施管理的社会行政机构，又称为“科层组织”（详见书p.75） 2. 作为韦伯理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征（p.75-78） （1）合理的分工
（2）层级节制的权力体系 （3）依照规程办事的运作机制 （4）形式正规的决策文书 （5）组织管理的非人格化
（6）适应工作需要的专业培训机制 （7）合理合法的人事行政制度
（三）官僚制的优点和缺点（p.78，详见书） 1. 优点；严密性 合理性，稳定性，普适性
2. 缺点；官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，指挥机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气
二、对韦伯官僚制理论的评价（p.79-81） 1. 社会政治意义
在向现代社会过渡的转型期，随着大型组织机构的发展，要求管理的合理化，以为新的资本主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率
资本主义的发展需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，官僚集权组织是可以满足此种需要的组织形式 2. 学术意义
韦伯是最早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者之一，被称为“组织理论之父”
1）提出了对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架
2）将组织形态与权威性质结合起来进行分析，是对历史上权力问题研究的重要发展，也为后人研究组织问题指出了重要方向
3）对官僚组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中许多重要的特征和管理原则 4）强调在知识和技能基础上行使控制，为资本主义生产方式上的封建约束提供了理论依据，也为实施科学化管理奠定了必要的基础
5）把行政管理与效率问题紧紧结合在一起，认为行政管理是要最大限度地追求效率，成为重要理论贡献
3. 韦伯理论存在的问题
1）是一种高度纯化的理论描述，与现实生活相距较远，现实中不会完全出现韦伯所推崇的理想型的官僚组织
2）对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调机械式正式组织的功能，忽视了组织运作
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