过程中的实际状态;过分强调层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性
3）偏重对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与其环境之间相互关系的探讨 4）过分强调专业分工和职能权限划分的意义，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题 5）过于强调人员的稳定，易于导致组织惰性；过于强调年资在升迁中的意义，易于形成论资排辈的不良观念，不利于激发组织成员的工作积极性和服务质量的改善
6）过于强调组织利益和组织效率，忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展
尽管韦伯的理论存在上述问题，但他的组织理论对分析组织尤其是正式组织提供了很好的指导原则。其组织理论博大精深，具有很宽阔和深刻的眼界，具有很强的生命力和持久的影响力
第二节 怀特的行政学思想 一、怀特的公共行政学思想 1. 怀特：《行政学导论》
2. 怀特的公共行政学思想（p.83-101） （1）行政学研究的对象和范围（p.83） ? 对国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究”
行政中的基本问题：公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等 ? 国家行政管理的目标：
a）运用物资材料完成国家建设任务 b）行政人员有效地利用财源 c）经济、圆满地完成政务计划 d）增加保障，防止行政权的滥用 核心：有效的管理，提高效率 （2）行政环境思想（p.83-86） ? 行政环境：围绕行政活动直接、间接地作用和影响行政管理、行政行为和行政效果的各种因素的总和 ? 具体包括：
1）经济环境、政治环境与行政 2）社会环境与行政 3）科技环境与行政
（3）行政组织思想（p.86-89） ——对行政组织体制进行探讨 1）自治型与官僚型
2）中央集权型与地方分权型 3）独立制型与权力汇一制型 ? “政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的，这是我们必须注意的一条重要原则”，“适当的权力必须与确定的责任同时存在”： 1）法定权力的行使要有立法依据，并根据行政首长的命令行使 2）必须有充分的财源，以适应法定的状况 ? 权责分配问题：
1）将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门 2）权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致
3）权责按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配 ? 优良行政组织的标准：
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1） 能够获得优秀人才； 2） 有一致的责任与适当的权力； 3） 划分政务官和事务官； 4） 设置协调机构专门从事综合协调工作； 5） 对组织管理效率进行精确、合理的测量 （4）行政协调思想（p.89-90） 1）精简机构 2）设置协调机关
3）通过精密的协调获得较好的协调结果 4）行政首长的裁定即最后的决定 （5）人事行政思想（p.91-93） 1）人才选拔问题
2）职位分类—分级与工资制定问题 3）职务晋升问题
（6）行政伦理思想（p.93-95） ? 行政伦理指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，是维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系的原则和规范 ? 官纪问题：
1）官纪的本质及重要性 2）败坏官纪的因素 3）官纪的基础
4）良好官纪的标志：良好的人际关系； 领导关心下属；重视民主参与 （7）行政法规思想（p.95-97） ? 行政法规是国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，在其职权范围内，依据法律和法定程序制定和发布的规范性文件的总称 ? 政府行政机关享有委任立法权，但有一定的范围和限度： 1） 根据法制、宪法和法律行使 2） 有授予委任立法权的行政机关方可在规定范围内行使 ? 行使委任立法权的限度：
1）环境情况复杂，立法人员不易明了时 2）情况变化须制定或调整条例时 3）情况复杂，具有较强的专业性
4）发生紧急事件或必须采取直接行动时 5）制定行政机关内部的管理条例 （8）行政监督思想（p.97-99） 1）行政监督 2）立法监督
a）确保立法与行政政策的协调； b）确保政府支出适当；
c）确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率 d）使立法机关了解行政情形，以便采取补救措施 3）司法监督
a）对公务员的司法监督；
b）对普通行政行为及特别行政行为的监督； c）对行政自由裁量权行使的监督 3. 对怀特思想的评价（p.100-101）
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（1）肯定的评价
提出了完整的公共行政学的体系，建立了行政学的四个基本假定： 1）行政学具有共性 2）行政学具有实践基础 3）行政的科学化
4）行政是现代政府问题的中心 （2）批评
1）将公共行政学的研究重点转向公共部门内部，转向技术细节 2）丧失了宽阔的历史视野和相对宏观的理论逻辑体系 第三章 批评与转变时期的西方公共行政理论 背景： ? 1929-1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预 ? 各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性的变化 ? 正统行政学的理论原则面对社会的变革，显得苍白无力，某些基本观点、乃至这一学科本身受到怀疑和批评 ? 理论上的困境和实践上的挑战，使广大的行政学研究者正视现实、深入实践，提出了许多新的观点和主张，拓宽了行政学的研究视野，深化了行政学的研究内容，西方行政学进入批评与转变时期 沃尔多的综合折中行政观
一、沃尔多：美国著名公共行政学家 二、沃尔多公共行政学思想的主要内容 （一）对传统行政学的评论（p.196- ） 1. 传统行政学的一般特点（p.197-198） （1）接受政治－行政二分法 （2）一般管理取向
（3）通过科学分析来寻求一般原则 （4）强调行政活动的集权化 （5）对“民主”的基本承诺
2. 传统行政学的思想框架和哲学基础（p.198-199） 1） 传统行政学的价值取向体现在它信奉个人主义、实利主义和平等；体现在它喜爱和谐甚于喜爱冲突；体现在它相信都市生活的优越性以及体现在它把献身科学当做进步的主要工具。注重手段和方法论，接受并支持现存的政治秩序
2）包含民主使命的概念，信赖基本规律，信奉进步论与循序渐进论。认为如果政府不能实现较高的工作效率，民主使命则难以完成，因此而寻求反映更高规律和基本道德秩序的行政“原则”；认为进步应该通过一种有计划的管治社会来予以实现；奉行“效率准则”，试图将传统的民主制度与新行政技术的要求协同一致 3）其哲学基础包括实用主义、功利主义和实证主义 3. 关于韦伯的官僚制理论（p.199） 1） 认为韦伯的官僚制概念是关于正式组织的惟一最重要的陈述，他恰当地将官僚概念同历史、经济生活、技术发展、政治哲学以及社会结构和社会过程有机地联系起来 2） 赞同韦伯将官僚制视为与文明本身的发展相联系的看法 3）对官僚组织是否合乎需要保留了意见 4. 对传统行政学的批判和评论（p.199- （1）反对政治与行政二分法（p.199-200）
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1）认为传统的政治与行政二分法目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策，而行政人员只是去执行政策，来解决官僚制与民主制之间的冲突，并不符合民主制的理想 2）不赞同效率核心原则
3）认为传统管理运动反对“离心的民主”，试图依靠“集权教条”与“整合原则”解决效率问题，实现“向心的民主” 4）政治与行政二分法还试图解决价值问题，通过政治体系确立价值观，并为行政设定目标。忽视了行政学应该包括更多复杂现象
5）鼓励行政权力或政治权力之间的合作，而不是分离权力之间的对抗 （2）批评传统行政学的组织范式（p.200-201）
1）批评传统组织理论的理性主义倾向，认为过分强调组织之间的共性或原则，忽视了作为行政的具体性
2）传统的组织理论很难适应具体情境或不断变化的环境
3）传统行政学忽视了组织的非理性的方面、非正式的方面和社会情感方面 （3）批评传统行政学家的所谓“科学”主张（p.200-201） ? 认为传统的行政“科学”主要依靠“事实的堆积”，公共行政应涉及对人的思索和评价，价值观念不能科学地加以探讨，机械的因果原则不适用于人的自由意愿
（4）反对传统行政学家过于重视效率的做法（p.201） ? 重视效率做法的最初目的事想要取代一种说教式的公共行政学研究，然而效率概念本身充满着道德含义，对“技术效率”的追求可以转变为对“社会效率”的追求，效率只有在自觉持有的价值观念框架内才是有用的概念 （5）承认传统行政学中的合理性（p.201）
1）不否认传统行政学中包含着许多真理，它是着知识界对历史环境所作出的一种反应，传统的行政学思想深深地根植于美国文化之中
2）迄今尚无其他行政学思想能够完全取代传统的行政学范式 （二）论当代公共行政学 ? 沃尔多认为当代公共行政学主要包括四种思潮 1. 组织理论（p.202-206）
将组织理论的发展分为三个阶段： （1）传统的组织理论时期 ? 以组织的“机器模型”为基础，强调人类行为的理性方面，以泰勒、古立克、法约尔等为代表 （2）“新传统组织理论”时期 ? 始于20世纪20年代的霍桑试验，一直影响到20世纪中期的组织理论 ? 强调组织中人的行为的情感方面和社会心理方面 （3）现代组织理论时期 ? 以组织的“有机体模型”或“自然系统模型”为基础，强调组织的生存和发展 ? 认为组织应该更少的依赖等级控制，更多地依靠公认的权威，更多地提供个人流动的机会以及更善于接受新的变革 ? 具有明显的行为主义倾向，试图寻求一种价值中立的、无论何时何地都适用的“一般组织理论” ? 新传统组织理论的人际关系运动既是对传统组织理论的抛弃，又是传统组织理论的继续，仍然强调科学的价值、管理主义和效率，目的在于将“非理性”置于“理性”的控制之下 ? 现在组织理论涉及管理科学、社会学、社会心理学、经济学、人类学，仍然保持科学、理性、效益、效率和生产率等价值观念，导致了由理论科学向应用科学的转
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变
2. 比较公共行政学（p.206）
1）使人们更多地了解行政与社会目标之间的关系、文明对有效政府行政的依赖、 将西方行政模式传递给其他文化的种种困难 2）注重文化多样性
3）对韦伯的官僚制有强烈的爱好 3. 公共政策（p.207） 1）采取案例研究的方式 2） 以一种整体的方式集中研究决策并试图就政策和伦理两个方面提出一些基 本问题 3） 对于研究和学习公共行政具有潜在用途，但不是惟一手段 4. 新公共行政学（p.207-209） （1）一般内容
1）始于20世纪60年代末70年代初的社会与政治运动
2）批评“老的”公共行政学缺乏一种明确的思想－哲学框架，认为行政人员应该在寻求社会公平的过程中发挥积极作用
3）假定任性本善，认为人性腐败堕落的根源在于坏的制度
4）强调情感高于理性，感觉高于理智、本能、创造性，自我实现高于惯例和规则的作用 （2）基本主题为参与、分权及代议官僚制
1）参与既是一种政治过程，又是一种组织过程，是权力分散和增加公民参与政府事务的一种手段
2）反对多数主义，也不赞成多元论 （三）沃尔多本人的公共行政研究领域 1. 历史与公共行政（p.209-210）
1）认为忽视过去就等于否定“洞见、假设和科学结论”的重要来源
2）历史的重要一课是告诉人们行政的技术和方法处在政治－政府发展的中心 3）行政通过为文明提供一种地基或舞台并且通过提供一种发展目标来“塑造文 明”
4）作为行政的政府与文明密切相连 2. 官僚制与民主（p.210-212）
1）认为：政府与行政密切相连；行政与官僚制密切相连；我们时代的中心问题是官僚制与民主之间的潜在冲突 2）“官僚制”意味着大规模的、正式的、复杂的、任务专门化的以及目标取向的组织 3）官僚制组织严格持久地履行有关秩序和稳定的职责，并因此而遭到人们的谴责 4）官僚组织可以为民主价值观提供重要支持，如建立在能力和专长之上的普遍性标准和机会 5）官僚制与民主之间也有一些相抵触的特点，如：官僚制强调等级规则，民主则强调平等；官僚制依靠纪律和监督，民主则强调自由原则
6）要在民主与官僚制之间寻求一种融合，不仅承认民主是合乎需要的，而且官僚制也是必不可少的
3. 公共行政与政治（p.212） 1）解释行政在政治中的作用问题 2）政治与行政不可分离
3）公共行政是一套连锁的价值观，而不是一种僵硬的范式或教条
4）此种专业应该有一种取自民主价值观的道德成分，并将经济理性、政治理性 以及社会理性的概念同“公共利益”概念结合起来
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