三、新公共行政学对社会公平价值观的提倡（p.308-312） （1）传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，以牺牲社会的平等来强调效率和节约，照顾特殊利益
（2）新公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值 “社会公平”包括： （1）亚当斯的社会公平理论
（2）新公共行政学者从伦理学和政治哲学的意义上讨论“公平”概念 弗雷德里克森的社会公平理论： ? “公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性……它与自然权力或正义同义”，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择”：
1）强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务 2）强调公共行政管理的变革
3）强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的 4）强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待 ? “总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会 中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们”
新公共行政学通过对传统公共行政效率观的批判唤起整个公共行政领域的全面变革进而整合各种理论观点，以期建立公共行政理论与实践的新典范 ? 强调以伦理、民主、政治互动，公民参与以及回应性等观念为基础设计出一种新的组织体制或制度，以增进社会公平实现的可能性四、新公共行政学对传统政治－行政二分法的突破（p.312-315） ? 传统行政学的政治－行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，将研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他所谓“中性”问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析问题的研究，使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要 1. 新公共行政学致力于突破传统公共行政的思维框架（p.314）
（1）政治－行政分离是一种理论虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况不存在
（2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃，用更加开阔的视野、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的社会问题
（3）未来公共行政发展的焦点是如何发展公共政策，在促进公共利益、建构民主行政的目标下，涉及公共政策与行政组织演进、公共政策的制定、公共政策的分析与评估以及公共政策的执行等热门课题
2. 确立了一套与其思想体系相配套的研究方法（p.315） ? 确立了一套与其思想体系相配套的研究方法
（1）传统公共行政学奉行价值中立准则，避免对所研究的行政问题作出“好”与“坏”、“应该”与“不应该”的价值判断，普遍使用了“逻辑实证主义”的研究方法，以接受现存制度与现存价值为前提，将研究局限于资料汇集和统计分析的经验性理论，以表现其客观性
（2）新公共行政学派认为，纯粹的价值中立在学术研究中不存在，对行政学研究产生了误导，使行政学研究者高居象牙塔中，远离社会生活。主张以社会科学家的专业知识和才能从事价值判断，强调批判理论、道德哲学对公共行政研究的意义，推崇“后逻辑实证主义”哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位 五、新公共行政学的动态、开放组织观（p.315-317） ? 传统的公共行政学注重研究行政组织本身，特别是研究政府内部的组织与管理，
16
如预算、人事、编制等 ? 新公共行政学将政府的内部行政管理置于次要地位，运用行政生态学的广阔视角去认识组织的运作和对行政现象的分解。 ? 新公共行政学派认为，公共行政组织中存在着分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程的基本运作过程
（1）分配过程：关心分配形式，依据从公共行政项目中获得的效益来处理人的物质的和服务的分配问题
（2）整合过程：通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程
（3）边际交换过程：公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程 （4）社会情感过程：使行政人员降低对权威层级的依赖，接受各种风险的挑战，对各方袭来的冲突采取宽容大度的态度以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力新公共行政学派认为。当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要，原因在于： （1）公共行政组织结构与功能状况与公共服务的质量密切相关
（2）基于传统理论的公共行政组织结构趋于呆板、僵硬，与激变的社会环境形成巨大反差 （3）现有公共行政组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象－公众的需要；强调组织效率，忽视公民平等自由的权利，尤以忽视缺乏政治、经济资源支持的最少受惠者权利为甚，是公共行政组织偏离了轨道，违背了民主政治的基本准则 新公共行政组织设计方案基于的目标：
（1）顾客导向的组织形态，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提
（2）应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应
六、对新公共行政理论的评价（p.317-319） 1. 对当代公共行政的发展作出了重要贡献 ? 理论研究方面
（1）超越了实证主义的研究模式，关注意义和价值，摆脱了传统的“理性模式”的束缚 （2）迈开了公共行政学独立发展的步伐
（3）扩大了公共行政的领域范围，着眼于建立公共哲学，倡导民主行政，扩大了公共行政学的研究范围，也扩大了公共行政实际工作者的权力和责任 （4）完善了公共行政组织理论的内容 （5）深化了公共行政教育的内容 ? 行政实践方面
（1）基于社会公平原则所提出的观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权利解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及人事行政的分权化等方面，均对当代美国政府及其行政管理产生了重大影响 （2）在公共行政学研究方法上另辟蹊径，使公共行政科学面貌一新 2. 提出问题
（1）怎样妥善解决政治与行政之间的权力冲突 （2）如何培养合适的公共行政教育家
（3）怎样建立一个类似于经济理论或经济模型的“社会公平模型” 第六章 总结与探索时期的西方公共行政理论 ? 20世纪80年代，西方行政学作为一门学科与专业，其地位得到了巩固 ? 80年代以来行政研究的主要内容： （1）“企业家”政府理论兴起 （2）政策科学繁荣
（3）公共政策选择理论影响深远第一节 布坎南的公共行政选择理论 一、布坎南：美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者
17
二、公共选择理论的基本假设（p.343） ? 所谓公共选择是指非市场的集体选择，即政府选择 ? 以经济人的假定为分析武器，探讨在政治领域中经济行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用 经济人假定： ? 指作为一个人，无论处于何种地位，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，假定人都有经济人特点 基于经济人假设，布坎南认为： ? 能够对集体选择的结构特征进行一些基本的预测 ? 当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法 ? 三、政府的失败及其根源（p.343-347） （1）“政府的失败”是公共选择理论的研究重点，分析政府行为的效率以及寻找政府最有效率工作的规则制约体系，是公共选择理论的最高目标 （2）“政府的失败”是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”，或像理论上所说的能够做到的那样“有效”
（3）政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，使各经济人员所作决定的社会效应比政府干预以前更高
布坎南认为，为什么公共行动对社会的作用常常是“负效应”而不是“正效应”，原因在于：
（1）政府政策的低效率是因为所执行的政策不是最好的政策，不能确保资源的最佳配置 （2）由于每个政府部门或公用事业部门的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定 （3）一方面这些部门政治家的行为具有相当大的自由，有意无意的为自身的经济人动机所左右，所以常常难以符合公共利益的要求
（4）另一方面由于部门政治家行为的灵活性和他们自利动机的强刺激性、制约性，他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策 ? 产生此种政府行为的外部原因是： （1）缺乏约束机制制约政府行为方式 （2）不应该把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待特权机构或阶层的恩赐 （3）应该使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制，并且由公民真正地而非形式地掌握该约束机制的最终决策权 政府工作机构低效率的原因： （1）缺乏竞争机制
（2）缺乏降低成本的激励机制 （3）政府机构自我膨胀 （4）监督信息不完备 （5）政府的寻租行为 ? “寻租”：人们为凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活 动，其本质在于获取更大的利润
四、补救“政府失败”的政策建议（p.347-349） 1. 创立一种新政治技术，提高社会民主程度
（1）重要的是选择产生结果的程序和规则，而不是结果本身。如果让政府能够自由地改变
18
基本的制度，就不可能对政府产生任何约束
（2）提出要借助于“需求显示法”来完善选举制度，使所有参与集体选择的个体都有充分的激励，说出他对某一公共物品的真是需求状况，从而使投票者得到公共物品的数量和质量，最大限度地接近投票者的实际偏好结构，提高制定集体决策的社会效率，加强为使政治决定权力分散化而活动的力量制止政府不断扩张的倾向 2. 在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率 （1）在行政管理体制内部重新建立竞争结构
（2）在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度 3. 改革赋税制度，约束政府权力
（1）政府依赖于赋税，赋税政治使表明政治框架的永久性特点之一
（2）赋税制度的公共选择对于约束政府权力和规模的无限增长具有关键作用 （3）改革税制的基本思路是通过公民寻求施加于政府的某种制度性约束，把它的征税数量限制在某个既定的水平上，以税基和税率结构为特征的税赋制度的公共选择先决的提供了对政府无限权力的宪法约束的可能性
总之，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策，从根本上减少政府的失败 五、评价 ? 弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，对完善政府管理体制、提高行政管理效率具有重要的借鉴意义 ? 这一理论产生于市场经济比较发达的美国，其产生的社会经济环境和历史背景与中国的国情有所不同，因此不可盲目崇拜和照抄照搬 第二节 奥斯本的企业家政府理论 一、奥斯本：美国著名公共行政学家 二、企业家政府理论产生的背景（p.367-
（一）政府的本质及其存在的必要性（p.167，详见书） ? 所谓政府，“是我们用来做出公共决策的一种机制”，反对“把政府视作一种不得不忍受的邪恶”的观点，认为政府是必不可少的
（二）传统的政府官僚体制的危机与企业政府理论的出现（p.368-371） ? 政府的现状并不令人满意，没有像人们所期望的那样有效地运作 ? 问题不在于政府中工作的人，在于他们工作所在的体制，“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家，反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者” ? 官僚制的政府组织形式之所以在过去的很长一个时期内经久不衰，其原因并非仅仅在于它的高效率，更在于它适应了当时社会的需要，向人们提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等的精神，提供了最基本的社会服务 ? 今天的社会环境与官僚组织产生的环境大步相同，社会瞬息万变，经济体制面临巨大的挑战，信息技术发达，教育水平提高，人们对市场的需求趋于多样化 ? 要求体制是灵活的、适应性强的；要求产品和服务是高质量的、多样化的；要求政府能给予人民更多的权利和利益 ? 在新的环境下，传统的官僚体制越来越不适应 ? “今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”，政府面临重重困境，这正是变革的信号。“必须对我们工业化时代的体制机构的参与加以重塑改造”，即用企业家精神来改革或重新塑造政府，把企业管理的精髓移植到政府中来，改变官僚体制内部的管理机制和内部驱动力
三、企业家政府的本质含义（p.372-375）
19
?
萨伊：“企业家把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方”，运
用新的形式创造最大限度的生产率和实效 ? 试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率 ? 政府与企业使两种性质根本不同的机构组织，政府不能像企业那样运作 政府组织与企业组织的区别主要体现于：
（1）政府领导者与企业领导者的行为动机不同，企业是获取利润；而政府则是再次连任 （2）政府与企业的主要收入来源和方式不同，企业的大部分收入来自其顾客；而政府的大部分收入则来自其纳税人
（3）政府与企业的动力不同，政府的动力往往来自种种垄断，而企业的动力则通常来自于竞争 （4）政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同，政府部门对其成员进行考核的一条最根本的标准是看其是否能讨好当选的政客；而企业组织的根本标准则看其是否能够出产品或获得利润
（5）政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同。“在政府中，一切激励因素是以不犯错误为定向”，“公司企业激励雇员的标准手段在这种政府中效果不佳” ? 政府是民主和开放式的，行动比公司缓慢；而公司企业的经理们可以关起门来迅速做出决定 ? 政府的基本使命是“办好事”，而不是挣钱，而企业则强调成本效益计算服务；政府必须常常替每个人平等服务，所做不到公司企业那样的市场效率 ? 政府不能像企业那样运作，但“并不意味着它不可能有企业家精神” ? 解决政府存在的种种问题，关键是要更新观念，吸纳新思想 四、企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则（p.375-387） （一）掌舵而不是划桨 ? 政府应该集中精力做好决策工作，把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做 ? 反对治理过程“私有化” ? 认为需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府，需要一个“治理”的政府 （二）重妥善授权而非事必躬亲 ? 市民自治组织更了解问题的关键所在，更关心其成员的生活环境，更经济也更具创造性，所以能有效地管理 （三）注重引入竞争机制 ? 政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理 ? 竞争也不是放任自流的东西，不经规范的竞争可能导致严重的社会问题，导致垄断或其他不公平，规范竞争是政府的责任 （四）注重目标使命而非繁文缛节 ? 企业家政府摆脱了繁文缛节的束缚，简单地界定基本目标和任务，再根据目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让其雇员去履行各自的责任，成为“任务驱动的政府” ? 将庞大的机构分解成较小的部分，每一部分设定相对单一的责任目标，然后界定其权限和预算，并授予其自主管理的权力。此为变官僚政府为企业家政府的关键 （五）重产出而非投入 ? 企业家政府是讲究效果的政府，是按效果而不是按投入拨款 ? 对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据，而非依据项目的多少 政府部门可以利用测量提供的信息改进自己的业绩： （1）按业绩付酬
20