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第四章 行政权力 一、行政职能的含义。 1、行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。 2、行政职能是国家职能的构成和体现。 3、行政职能是行政管理职责与功能的统一。 二、研究行政职能的意义。 1、对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义。 2、对于行政组织的建设有着重要意义。 3、对于行政管理过程的科学化有着重要意义。 4、对于促进行政效率和效能的提高有着重要的意义。 三、弱势政府时期的行政职能特点及意义。（“守夜人”政府时期） 1、西方家国政府职能的特点是：政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品。（如：美国建设的全球第一条电报线路；《莫里尔法案》、《西北法令》、建立公立大学制度、第一家全国性银行监管机构；英国废除对印度贸易的垄断权、订立互惠关税协定、取消进口税和降低进口税率、废止“谷物条例”、废止航海条例、撤销东印度公司） 2、意义：积极意义在于它适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展；消积意义在于它导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发。 四、强势政府时期的行政职能特点和意义。（“积极干预”政府时期）俄国革命-随着凯恩斯主义国家干预经济理论为基础的罗斯福“新政”推行，危机得到控制，并逐步走出困境） 1、特点：（1）政府行政职能范围大大拓展：①政府加强对市场的宏观调控；②兴办国有企业；③加强对企业的规范和管制；④政府社会管理职能的加强。 （2）行政职能方式更加复杂多样：①广泛使用法律手段；②使用计划手段；③制定产业政策；④采取财政政策、金融政策等经济手段；⑤采取直接的行动手段。 2、意义：积极意义在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，这在一定程度上导致了20世纪50-60年代的经济繁荣；消极意义是进入20世纪70年代之后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象，大规模行政职能扩张，致使国家财政赤字愈来愈大，而社会失业人口越来越多，凯恩斯主义因此在政策实践中面临一种难以解脱的两难选择境地，如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨胀；如果采用紧缩性的财政政策，又会导致经济停滞，加剧经济危机。 五、有限政府时期的行政职能的发展趋势。 1、通过非国有化，减少政府对企业的微观管理。 2、政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用。 3、推进公共服务职能的社会化、市场化。 具体来说，公共服务市场化和社会化主要采取三种形式：①政府业务合同出租；②以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系；③公共服务社会化。 六、我国行政职能的特征及其弊端。（“全能主义”职能模式） 1、特点：（1）集中计划管理。政府通过计划体制和行政手段在国民经济上实行高度集权，要求“全国一盘棋”。 （2）微观直接管理。为了完成计划任务，政府事无巨细地照顾基层生产单位，扶持其生产并直接参与各种社会生产组织的管理，政府不仅严格规定企业生产的产品种类与数量，而且负责为企业制定生产进度等具体操作程序。政府既是管理者，又是直接投资者；既控制宏观经济规模和结构，又负责微观的投入和产出。对社会事务的管理也是事无巨细，大包大揽，采取行政手段进行直接管理。对社会资源的分配主要采取平均主义的政策，并把它作为社会主义制度的优越性来维护。 （3）片面强调政治职能。在社会主义改造完成后，大规模的阶级斗急实际上已不存在，政府却仍然把防止资本主义复辟、反修防修作为一个重要任务。由于不适当地强调阶级阶级和阶级斗争问题在整个社会中的突出
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欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 地位和作用，政府决策出现一系列重大失误。 2、弊端：（1）造成政府机构膨胀。由于政府对企业和社会事务管得过多过细，并按经济社会活动领域设置管理部门，随着我国经济和社会事业的发展，政府各种管理机构逐渐膨胀，造成部门林立、机构臃肿、 官僚主义严重、效率低下。（机构改革陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环） （2）资源配置效率低下。在计划经济体制下，社会资源的配置主要不是通过市场价格机制来实现，而主要通过政府的计划来实现。事实上通过计划很难实现社会资源的合理配置。（大失误如：“大跃进”、“三线建设”等） （3）企业和社会缺乏动力机制。企业和社会的动力来源于企业经营业绩所带来的物质与精神收益，来源于竞争所带来的压力。在传统计划经济体制下，由于实行平均主义大锅饭式的分配制度，企业职工并不因为贡献大就会得到较多的报酬。由于经济决策权、企业经营权及人事决策权均完全集中于政府部门，使得企业不得不听命于政府及其主管部门。企业只向政府主管部门负责，而不向企业的经营成败负责。因此，传统的“全能主义”政府职能不利于企业和社会积极性的发挥，不利企业和社会的持续发展。 （4）容易产生腐败。在传统计划经济体制下，政府垄断对商品、服务的供应，人为地限制竞争，抑制了供给的增加，从而扩大了供需之间的差额，由此产生的差价成为腐败的源泉。 ★七、我国行政职能转变的必要性。 1、是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。 2、是迎接经济全球化挑战的需要。 3、是实现经济、社会和人的全面发展的需要。 4、是深化政治体制改革的需要。 5、是机构改革的动因和基础。 八、我国行政职能转变的主要内容。 1、职能重心的转变。党的十一届三中全会明确作出把党和国家的工作重点转移到以经济建设上来的号召。此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。 2、职能方式的转变。由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来；②由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主；③由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。 3、职能关系的转变。职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分。分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，是实现政府职能转变的关键环节。①理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系；②理顺政企关系；③理顺政府与市场的关系；④理顺政府与社会的关系；⑤理顺政府内部各职能部门的关系。 九、如何理顺政府内部各职能部门的关系。 1、对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工、划清职责； 2、加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制； 3、完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需建立部门之间协调机制，解决矛盾和纠纷。 十、我国加入WTO后，政府必须在世贸规则框架下对自身职能进行调整，调整的主要内容是。 1、政府要弱化某些职能。一方面，政府要向下级地方政府、社会中介组织和企业分权；另一方面，政府权力将部分转移到超国家机构或国际组织中去。政府自身则朝着信息化、电子化、弹性化和缩小化方向转型。 2、政府应强化某些职能。政府必须不断提高应对能力，加强对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，确保我国在对外开放过程中的经济安全和国内的政治稳定。同时，政府还应健全宏观调控体系，强化监督和监管体系。 3、政府需要增加新的职能。政府在完善和发展商品市场的同时，积极培育生产要素市场，规范市场秩序，加快形成统一、开放、竞争、有序的跨地区的全国统一市场，提高市场在资源配置中的作用。 十一、如何才能理顺中央与地方、上级和下级的职能关系。 1、在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到责权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系。 2、坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性。 3、既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济12
欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 和社会协调发展。 十二、简述市场机制正常运转所需要的基本条件。 1、以价格为核心的各种市场信号能够随市场供求关系的变化而相应发生变动； 2、形成完整的市场体系； 3、企业作为商品生产者的实际独立主体地位得到确认； 4、形成公平竞争的市场秩序和市场规则； 5、形成总供给与总需要大致均衡的市场状态，从而使供求双方的实际竞争地位趋于平等，使市场机制充分发挥作用。 十三、新自由主义理论的主要观点。 1、市场机制尽管存在缺陷，但基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置； 2、政府的缺陷主要在于，政府官员作为自然人同样会犯错误；政府效率低下和政府官员冷漠无情；垄断性导致低效率、机构膨胀和寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。政府解决市场缺陷的惟一正确的途径是进一步明晰产权。 3、必须强调价值判断和伦理规范的重要性。 1、典型的市场经济国家如英、美等国，其行政职能演变经历了：“守夜人”时期、“积极干预”时期、“有限政府”时期三个阶段。 2、18世纪后半期，自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。 1、行政职能的特点：①执行性；②整体性；③多样性；④动态性。 2、对行政职能及时做出调整是政府行政系统赖以生存与发展的前提条件。 3、行政职能的动态性主要表现在：①国家性质的变化；②社会形势任务的变化；③社会环境和各种体 体的改变；④科学技术的发展。 4、弱势政府时期即‘守夜人’政府时期。 5、古典自由主义的代表人物：亚当·斯密——1776年发表《国家财富的性质和原因的研究》（以“经济人”假设为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素。 6、凯恩斯——《就业、利息和货币通论》主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预。 7、改革开放之前采取的政府为主体、行政化、计划化、集中化的管理方式，与计划经济体制相适应。 8、价格的主要形成因素是：价格水平、收入分配状况、政治因素。 9、行政职能转变是：指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。 10、我国政府形成了：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能体系。 11、党的十六大明确提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行下各处室 ★12、1929-1933年经济大危机之后，各主要市场经济国家为弥补市场缺陷，都加强了政府的社会管理职能：①加强社会保障职能；②加强环境资源保护职能；③加强教育科学文化管理职能。 13、否定凯恩斯理论，提出新自由主义经济理论的学派有：①哈耶克、罗宾斯—自由主义伦敦学派；②拉弗尔、费尔德斯坦——供给学派；③卢卡斯——理性预期学派；④布坎南——公共选择学派。 14、行政机构是行政职能的载体。 15、理顺政企关系的基本原则是企业下方，政企分开。表现为：①把所有权和经营权相对分开；②把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系；③实行国有资产分级管理体制。 16、《行政许可法》于2004年7月1日开始正式实施，标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认。 17、相对于 立法职能 而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方面的职能。 18、 古德诺 指出，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。 19、行政职能主要涉及政府的：职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活中所起作用。 20、从政府的职责范围：人事行政管理、财务行政管理、后勤行政管理、机关行政管理；还涉及社会公共行政管理的职责，包括：经济行政管理、政治行政管理、文化行政管理、社会行政管理。 从政府履行职责方面：组织、领导、沟通、决策、执行、监督、行政管理方法、规范。 第五章 行政管理机构 一、行政管理机构的特性。 1、合法性。行政管理机构存在的依据是行政权力的存在，没有行政权力，行政管理机构也不存在。
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欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 2、主体性。行政管理机构是行使行政权力的主体，是行政职能的主要载体，在行政关系中居于主动地位。 3、系统性。行政管理机构是一个庞大的、有机的系统。 4、权威性。国家权力是一种政治统治权力，也是一种社会管理权力，立法权是这一权力的核心，而行政权力则在于对社会公共事务进行具体管理。（强制性和权威性是行政管理机构进行社会管理的重要依据和工具） 5、执行性和管理性。现代行政管理机构大都是立法代议机构的执行机构，执行后者通过的各项法律和法规。行政机关的权力日益增长，特别是委托立法权和政策制定权，使得行政管理机构有了很大的管理决策和辅助决策的权力。 二、行政管理机构的作用： 1、行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理。（①经济管理；②社会管理；③政治管理） 2、执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序。 三、行政管理机构的组成方式。（即组织形式和生产方式） 1、内阁制国家。内阁向议会负责，首相为政府首脑，领导内阁。英国、意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、新加坡、印度。 2、总统制国家。最高行政管理机构由总统、总统办公室、政府各部机构以及独立机构组成。美国、阿根迁、巴西、墨西哥、印度尼西亚、巴基斯坦、埃及、肯尼亚。（美国联邦政府包括：总统办公室、内阁和各部、独立机构三类） 3、半总统制国家。兼有内阁制和总统制特点。 法国的第五共和国、芬兰、冰岛、葡萄牙；20世纪90年代的俄罗斯、东欧国家。 4、委员会制国家。主席为首脑，委员兼任各部部长。瑞士（其联邦议会院包括：联邦院和国民院）。 5、国务院制国家。 四、行政管理机构的类型。 1、根据管理机构性质划分： ①领导机制（对重大行政问题进行决策和在行政执行中从事指挥、监督等活动的机构。——国务院） ②执行机构（在领导机构领导下分管某一专门领域行政事务的机构。——如：财政部、民政部、教育部、劳动和社会保障部等） ③监督机构（对各种行政管理活动进行监督检查。——监察机构、审计机构） ④咨询机构（为政府及有关部门提供咨询建议和出谋划策。——政府研究室、政府决策咨询委员会） ⑤信息机构（政府中专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导同构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的信息服务机构。——统计局、档案局） ⑥辅助机构（为协助行政首长的领导工作而设置的综合性办事机构。——各级政府及其部门设立的办公厅、办公室、专门办事机构。在行政管理过程中在参与政务、处理事务和做好服务方面发挥着重要作用。） ⑦派出机构（国家有关行政管理机构依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构。——邮政、铁道、海关、使馆、派出所） 2、根据管理机构职能划分： ①经济类行政管理机构（代表国家对社会经济进行宏观调控和管理。——发改委） ②社会类行政管理机构（进行社会文化生活等管理活动。——科技、教育、卫生、文化、体育、社会保障） ③政治类行政管理机构（维持政治制度、管理内政、外交事务等活动——监察、司法、人事、国家安全、民族事务、国防、外交） ④独立机构或准行政管理机构。（美国联邦行政机构的类型：一是独立管制委员会——储备、通讯委员会；二是政府公司——邮政局、储备保险公司、美洲国家基金等；三是其他独立机构——科学基金会、人权委员会） 五、联系实际，谈谈在行政管理机构设置过程中如何坚持行政管理机构设置的基本原则。 行政管理机构设置是指机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。从历史的角度来看，行政管理的环境总在不断地发生变化，行政管理机构也不能一成不变，它要随着环境的变化而变化。因此，行政管理机构的设立、变更、撤销和合并是一种正常的行政现象。但是，行政管理机构的设置应该合理而科学，否则就会影响行政管理机构的运行效率和行政管理的水平。为了保证行政管理机构设置的合理性和科学性，在设置行政管理机构时应遵循以下基本原则： 1、适应性原则。根据社会、经济与文化的发展，适时而科学地设置、调整和改革行政机构，以适应社会向政府提出的要求。 2、协调性原则。行政管理机构是一个协调运 转的系统，其结构如何对系统整体功能的发挥有重大的影响。（做到协调的条件：①要求机构设置要统一；②领导指挥要统一。） 3、权责相称原则。行政管理机构是一个权责体系，权力和责任是任何行政管理机构的重要组成要素；其必14
欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 须要对自己做出的行政管理行为负责。 4、精干高效原则。行政机关作为国家权力机关的执行机关，就是要高效率地执行宪法、法律和行政法规，追求行政管理高效率。（要统一责权，进行科学合理分工，优化结构，使运行程序简便，运行机制协调、完善、畅通。） 5、法制性原则。行政管理机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障；其他一些具有法律效力的各种条例和地方性法规，对于中央政府机构和地方各级政府机构都作了具体的规定；行政管理机构的权责必须由法律赋予。（《国务院组织法》、《地方政府组织法》、形成法治政府、责任政府。） 六、行政管理机构设置程序。 1、提出设置理由，并设计出初步方案。（由行政环境变化而导致机构变更；行政管理体制的改革而导致机构变革） 2、对行政管理机构设置方案的评估和论证。（需考虑以下因素：①行政管理本身的需求；②现有机构的惯性；③环境的适应性；④自身的运转协调；⑤设置的合理性；⑥设置的合法性；⑦不同部门之间的权力划分、职能定位、人财物的分配；⑧官员的升迁和人员的安排。） 3、方案的批准。（由立法机关和上级行政机关） 4、方案的落实与实施。（关键是人、财、物的组合） 七、行政编制管理的特点： 1、集中程度高。尤其是对国家机关，为保障其高效率，节省开支，对其进行集中统一管理。 2、综合性强。编制管理的范围较宽，涉及各个机关和单位，既要掌握其共同性，又要了解其各自特点，并相应采取不同的管理办法。 3、它是一种经常性和长期性的工作，只要有管理机关和单位、组织的存在，编制管理就不能停止。 八、行政管理机构改革的原因。 1、外部因素有：①经济体制的转变；②政治制度的转变和更迭；③社会发展程度；④国际环境的转变。 2、内部因素有：①机构过度膨胀；②人员素质不高、弱化（原因：时代发展造成的公务员素质的弱化；年龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化。） 九、联系实际，试述我国行政管理机构改革的基本目标。 我国行政机构改革的总目标是：适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、转转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平。具体可分为四个方面： 1、按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。（一方面，按照政企分开的原则，把属于企业的自主权切实下放给企业，使企业真正成为 自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用。另一方面，要建立健全宏观调控体系，合理划分中央与地方的职责权限，把当前利益与长远利益、局部利益与整体利益很好地结合起来，搞好总量平衡和综合协调，集中必要的财力物力进行重点建设，综合运用经济、法律和必要的行政手段，促进经济和社会更好更快地发展。 2、按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。 3、按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。 4、按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设。 十、西方发达国家行政管理机构改革的主要内容： ①从“大政府”向“小政府转变。（美国-1995年克林顿政府提出了“裁员、节支、高效”的政府机构改革计划，主要包括：关闭某些部门设在地方的机构，合并职能重叠的政府机构。） ②行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离。（新西兰-强调对政策部门和提供服务的部门实行职责分离，对不同的组织赋予不同的职能。除三个中央机构（即首相和内阁、国家公务员委员会、财政委员会）外，还有17个政策部，11个提供服务的部门，蓁三个部门兼有政策和服务两种职能。英国-设立执行局，即由一个部长负责的庞大的部结构被分解为许多执行机构，每一机构负责一个或数目有限的公共服务的供给，部里仅留少数文官负责政策、计划和协调） ③行政管理机构的分权化。（美国-里根政府推行的“还权于州”的改革；法国-压缩中央政府的职责和机构，强化州或地方政府的权力和机构（压平层级，授权一线）。 ④强化综合协调行政管理机构及其职能。（表现为：行政首脑办事机构的加强-英国：撒切尔政府一方面加强首相职权，建立强有力的政府核心班子，并充实首相办事机构的力量，另一方面建立政府智慧机构——中央政策小组，将其作为首相取得独立于其他部门的信息和建议的依据；综合协调机构的强化-日本：将总理府本府的一部分和行政管理厅合并成立了总务厅，使它作为综合协调机构在组织、人事和定员管理以及行政监察领域实现其社会职能，设立综合联络会议和行政情报联络会议，
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