欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 中。 二、行政绩效评估的地位与作用。 1、行政绩效评估的责任落实作用。 2、行政绩效评估的对比作用。（绩效评估的比较功能，主要是通过比较发现问题，寻找差距，挖掘潜力，寻求改进的途径。采用：横向比较、纵向比较、综合比较。） 3、绩效评估的计划辅助作用。（首先表现在绩效指标有助于管理目标的分化。更为重要的是，绩效评估的结果有助于确定下一阶段的指标并依此合理分配资源。） 4、绩效评估的临控支持作用。（绩效评估为监控提供了信息支持。） 5、绩效评估的民主和教育作用。 6、绩效评估的吸引政治资源方面的作用。 绩效评估还具有政治合法化、人力资源开发等方面的功能。 三、为什么我国现阶段要大力开展和完善行政绩效评估？ 1、开展行政绩效评估能推进我国政治体制改革。政府绩效评估及其评估结果为深化改革提供了理论上的支持和技术上的帮助。 2、能够提高我国政府的行政绩效。现代政府管理的核心问题是提高绩效。绩效评估事实上为各项工作划定了基本的工作标准和底线，这无疑会极大地促进行政绩效的提高。 3、能改善和提高我国政府的信誉和形象。一方面，行政绩效评估过程的透明和信息公开，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作，也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面，政府绩效评估也暴露政府的不足和失败，政府面临的困难和问题，并展示其为提高行政绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立公众对政府的信任。 四、行政绩效评估的指标体系。 1、根据行政绩效的内容性质划分行政绩效评估指标体系： （1）经济发展指标，主要有：①人均国民收入的水平；②人均国民收入的增长率；③社会就业率；④进出口总额。 （2）社会发展指标，主要有：①社会教育事业发展指标；②社会卫生健康事业发展指标；③环境保护指标；④社会治安和事故指标。 （3）政治发展指标，主要有：①行政机构管理指标；②行政决策指标。 2、根据评估的方法划分行政绩效评估指标体系：（4E指标） （1）经济评估指标。即成本评估指标，一般指组织投入到管理项目中的资源水准。 （2）效率评估指标。通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。（效率一般分为两类：一类是生产效率；另一类是配置效率。） （3）效益评估指标。主要做法：①质的量化展示。②用民意测验测定效益和服务质量；③质量保证体系） （4）公平评估指标。类型有：①单纯的个人公平；②分部化的公平；③集团性的公平；④机会公平；⑤代际公平。（弗雷德里克森认为社会公平包括） 五、行政绩效的评估程序。 1、制定计划。（制度计划的目的、计划的具体内容、书面计划） 2、初步调查。（直接目的，提出问题或说明问题，以确定继续审查的更加明确的目标，或提出终止审查的理由。） 3、管理控制评估。（主要通过调查、观察、审阅文件和记录或检查其他评估人员的报告来了解管理控制。） 4、详细评估。（详细评估的目的、详细审查的内容） 5、撰写评估报告。（报告内容是：评估目标、范围和方法；评估结果；评估建议；评估遵循的准则；重大不合规现象和滥用行动；违法行为；管理控制重大缺陷；被评估项目负责人对评估人员的发现、结论、建议和打算采取的纠正措施所表示的看法；评估人员确认的重大管理成就； 六、行政绩效评估的信息收集方法。 1、利用官方记录的方法。 2、培训观测者的方法。（适用于质量品质评价。保证观测者评价的准确性的措施有：①提供等级标准；②在使用前先实验一遍；③被选择的评价者应独立于被评价的组织之外；④定期检查观测者的评价，以保证评价的质量；⑤培训新的观察者和在出现新的问题时对观测者进行重新培训。 36
欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 3、公众满意意见调查方法。（通常使用问卷调查的形式。保证公民意见调查准确性的方法有：①避免抽样错误，合理选择样本；②采用随机抽样；③样本要求有代表性，应包括所有的公众类型；④采用合适的访谈技术，以提高回收率；⑤对访谈者进行充分的培训和监督控制；⑥问卷至少要发放给多个不同教育水平的人；⑦精心设计问卷内容，避免含糊和有偏见的问题。） 采用的调查方法有：信件调查、亲自访谈、电话采访和综合运用各种访谈技术。 4、特别的资料收集方法。（如：空气、水、躁音污染、路面平整度的测量等的测定。） 七、行政绩效评估的定量测定方法。（测定一般分为定性测定和定量测定两类） 1、经济合理性评价方法。（在保质保量完成一定行政任务的情形下，行政投入越低，行政绩效越高。）投入 ①成本与投入的比率测定法。（成本资金转化为投入行政管理过程中的人力、物力和设备的比率来衡量。成本与投入的比率即现有资金向投入的转化率。） ②行政开支和业务开支的比率测定法。（两者开支在总开支中的比率来衡量行政绩效） ③人均投入测定法。（辖区居民人均费用来衡量） ④单位成本测定法。（每完成一单位行政工作量所需成本来衡量） ⑤经济改革余地测定法。（完成某一行政任务是否存在经济改进余地来衡量） 2、成本-收益评估方法。（成本越高，则效率越低。） 是评估人员通过量化各种政策或行政方案的总成本和总效果来对它们进行对比从而提出建议的方法。（由统一的价值单位来衡量） 成本与收益评估模式关注焦点是：①最低成本评估（通过实证分析寻找完成预定效益的最低成本）；②最大效益评估。（通过不同的操作评估方式）③边际效益评估。 八、成本-收益评估方法的操作步骤。 1、估计成本和收益。①内部和外部成本及收益；②可直接计量和间接计量成本及收益；③净收益值和再分配性收益。 2、成本和收益折现。 3、得出最后结论。 九、行政绩效的制约因素分析。 （一）行政环境因素对行政绩效的制约。 1、经济体制的类型会制约行政组织的绩效。2、政治制度和民主制度建设程度也制约行政绩效。3、大众传播媒介对行政绩效的制约作用。 （二）行政体制因素对行政绩效的制约。 行政组织有一套自己的体制和制度，用以维持组织的运转和发展。这种结构性的体制对于行政绩效往往起着根本性的制约作用，这主要表现在行政体制有不同于其他组织的特点。具体行政机构在实现绩效管理方面有如下的制度障碍。 1、政府的活动受资金预算的限制；2、政府部门的权力也受到限制；3、在官僚制政府中，往往会导致行政机构和人员自我膨胀，在行政事务和政府职责未增加的情况下，行政人员和行政机构的数量及政府的规模会不断扩大，从而增加了不必要的任务量和繁琐的办事程序，降低了行政效率。 （三）公务员素质对行政绩效的制约。 1、公务员往往在主观上排斥绩效管理；2、公务员的知识水平、道德水平等职业素质必然制约着行政绩效。 （四）行政绩效管理的制约因素。 1、政府的产出在很大程度上难以量化；2、绩效管理项目本身存在问题。 十、克服行政绩效制约因素的途径。 1、改革和创新经济体制、政治体制，强化法治政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境。一方面，市场经济体制、民主政治体制和法治理念，是当前我国最需要的行政环境；另一方面，政治体制方面的不断完善和法治政府的建立，加强了对行政组织的监督和控制，为提高政府活力和创新能力提供了保障。 2、不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调，以提高行政绩效。（一是完善科学化、民主化决策机制；二是实现依法行政；三是加强行政权力的制约和监督。） 3、提高行政绩效，必须建设高素质的公务员队伍。（一要加强学习，掌握广博的知识；二要解放思想，勇于改革创新；三要勤政廉洁，树立良好政风。） 4、建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效管理制度，提高行政绩效水平。（一是绩效管理需要立法保障；二是公民参与机制是行政评估体系必不可少的条件；三是必须建立健全合理有效的评估体制；四
37
欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 是建立完善的信息系统。） 1、公共部门的绩效考核主要是从美国的地方政府开始使用的。 1928年成立的美国市政标准委员会目的在于建立政府服务效率的考核标准，它理所当然被认为是公共部门绩效考核的创始者。1938年德里和西蒙的名著〈考核市政行为〉的出版极大地推动了政府行为的考核运行。1946年胡佛委员会第一份报告的发表标志着联邦政府开始依靠预算来考核行政机构的绩效，历时达20年。 2、1973年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”；1993年美国颁布了《政府绩效与结果法案》，从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。 3、英国，1979年开始的“雷纳评审”就是一种绩评评估，它为撒切尔夫人行政改革蓝图的设计和有效实施提供了基础。1989年，发行了《中央政府产出与绩效评估技术指南》。 4、确立评估的指标体系是评估活动的基础和核心。 5、资金是行政管理活动的血液。 6、学者芬维克认为行政绩效评估包括了三个层面：经济、效率、效益，即著名的3E指标。学者弗莱恩在此基础上加了公平指标，成为4E。 7、成本-收益分析被广泛运用于许多不同的公共项目和工程。如：大坝建设、提供水源包括分析水力发电、洪水控制、灌溉、娱乐的成本-收益分析上。 第十二章 行政发展 一、行政发展的含义。 行政系统为了适应行政环境的变化和提高行政效率，按照行政管理的客观规律，变革行政体系，改善行政活动方式和行政关系，以改善生存状态，提升行政能力，更好地执行国家政治意志，促进社会协调发展的过程。行政发展在内涵上大都具备四个方面的内容： 1、行政体系的能力发展过程； 2、行政体系的功能改善过程； 3、行政关系的改善过程； 4、行政体系的结果优化过程。 二、行政发展的特点。 行政发展作为当代世界各国行政管理实践的一种普遍现象，具有以下基本特点。 1、行政发展是一个具有积极意义的良性互动过程。行政发展是行政体系由低级形态向高级形态转变，行政绩效由较低水平向较高水平转变的过程，所以行政发展本身是行政体系不断完善、不断进取的运动过程。 2、行政发展是一个有利于社会稳定和秩序化的过程。行政发展是体系与外界环境之间从不平衡到平衡，再到不平衡，再到平衡的过程。 3、行政发展是一种制度支撑下睥行政动态过程。行政发展的目标之一就是把非正规化和低组织化的行政行为转变为高度正规化和高度组织化的行政行为。 4、行政发展是一个整体性的系统变化发展过程。行政体系是社会大系统的一个子系统，行政体系中的任何部分又是行政体系的子系统。 三、行政发展模式。 行政发展模式是指行政发展的特点、方式、途径与过程的总称。 按照地区特点来分，行政发展模式主要包括： ①英美模式（利用私营部门的管理理念来重塑政府，核心是大力推进政府职能的市场化。其改革方式包括：公共行政的民主化；公共部门的民营化；公共服务市场化；公共管理企业化；公共运营信息化。）； ②法德模式（主要发生在行政文化崇尚科层制传统的国家，特点是不打乱各个行政机构的运作，而只是对行政机构实行更严格的管理监控。其主要手段是：调整公共事业、压缩人事开支、转变组织机构。）； ③希腊模式（公共机构组织不完善的国家。具有希腊模式国家有：希腊、意大利、西班牙）； ④内源式发展模式（新兴的工业化国家。以韩国为代表）； ⑤外源式发展模式（适用发展中国家）。 按行政发展的内容来划分，行政发展主要包括： ①以解除政府管制的改革方式来实现的行政发展模式；（又称“放以政府管制模式”或“规制缓和”。） ②以实行企业家政府的改革方式来实现的行政发展模式；（内容包括：一是在组织结构上，将政府机构市场化，引入竞争机制；二是在政府官员管理上，实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度；三是在公共政策的制定方面，主张按照市场游戏规则制定公共政策。） 38
欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 ③以进行授权改革来实现的行政发展模式；（对传统官僚制模式进行深刻反思的基础上推出的。授权模式十分重视公民的参政权力和基层公务员的决策权力。） ④以实行灵活政府的改革方式来实现的行政发展模式。（为革除传统科层官僚制带来的政府僵化弊端设置的） 四、行政发展的动力分析。 行政发展的动力主要有外部动力和内部动力两大部分。 1、行政发展的外部动力： （1）经济因素。经济是行政体系的基础，行政体系必须与经济基础相适应，当经济基础发生变化时，行政体系必须发生相应的变化和调整。 （2）政治因素。行政体系是政治体系的一部分，行政的本质是为了维护政治统治，任何政治体制的变化都会引发行政体系的调整和变化。 （3）文化因素。文化是一种价值观，是社会系统中比较稳定的一个子系统。任何一个行政体系的结构形式、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观等，都必然要受到文化这一价值观的影响和制约。 （4）技术因素。技术的进步往往引发生活方式、工作方式的变化，推动经济的快速发展，并由此推动行政发展。 2、行政发展的内部动力： （1）行政组织的演化。由于行政组织内部存在一些对于组织膨胀的利益诉求，在这种利益诉求的驱动下，任何行政组织都具有自生长的能力。 （2）组织分工的细化。分工是官僚制组织结构的重要特征之一，通过分工可以提高行政效率，但是过于细化的分工对于组织绩效却是十分有害的，因为形成组织内部一道道的“柏林墙”，影响组织内部的信息沟通和部门协调，并造成推诿扯皮、不负责任、官僚主义等弊端。 （3）政府内部改革人士的推动。政府组织内部的一些具有远见卓识的人士，出于使命感、责任心以及个人所具有敏锐的洞察力，在历史发展的一定时期，往往提出一些行政改革的正确建议和策略。 五、行政发展的阻力分析。 行政发展的阻力来自于行政体系的外部和内部两个方面。 1、行政发展的外部阻力。 （1）市场经济发育不完善。市场经济是行政发展的条件。完善的市场经济有利于行政发展，不完善的市场经济则会在一定程度上制约行政发展。 （2）政治制度和经济制度改革的不配套。行政发展是通过行政改革来实现的，行政改革与政治制度改革和经济制度改革具有相关性，存在着互为因果的关系。诸种改革必须互相呼应、协同进行。如果政治制度和经济制度的改革没有与行政改革相配套，或者存在滞后现象，行政改革就必然受到束缚，各种矛盾的解决必然受到影响，从而直接影响行政发展。 2、行政发展的内部阻力。 （1）来自既有行政制度惯性的阻力。行政制度具有一定的惯性，当行政发展启动时，既有的行政制度的惯性就表现阳强大的保守特性。当行政发展启动时，既有的行政制度的惯性就表现出强大的保守特征，对行政发展形成阻碍和束缚。 （2）来自公务员的阻力。政府公务员是国家行政权力的使用者，利益是权力的伴生物。在法制和民主不健全的社会里，一部分公务员势必获得比一般公众更大的利益，这样当行政发展触及这部分公务员利益的时候，就会遇到来自于这部分公务员的抵制。 （3）来自行政文化的制约。任何一种行政体系都有与之相适应的行政文化。行政文化所体现出的行政价值观，表现出对于行政行为、行政职能以及行政组织结构的认同。当行政发展以一种全新的走向运行时，行政文化对于这种变革的认同却往往处于滞后状态。 六、行政发展的途径是行政改革。 （一）行政改革的内容。 1、功能调整。即政府职能的转变，是对政府在整个社会系统中所扮演角色的重新定位。 2、结构重组。主要是指行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的变革。 3、行为变革。指行政规章制度、工作程序、行政人员的工作态度和行为方式等方面的改造和更新。（体制） （二）行政改革的原则。 1、综合配套、整体推进。 2、坚持依法行政改革。 3、注重专家咨询与改革方案的论证。
39
欢迎加入深圳大学自考QQ群：151524044 七、当代中国行政发展的基本特征。 1、始终坚持以发展经济为中心。 2、正确处理改革、发展和稳定的关系。 3、借鉴国外行政改革经验与吸收我国传统行政精华并举。 4、坚持渐进式改革。 5、立足于中国国情。 八、WTO规则对我国行政发展产生直接影响的途径和加入WTO后我国行政发展的趋势。 2001年12月11日，中国正式成为世界贸易组织（WTO）的第143个成员，加入WTO是中国应对经济全球化机遇和挑战的重大决策，也是我国对外开放进入一个新阶段的标志，有利于我国在更大范围内和更深程度上参与经济全球化的进程。 （一）WTO规则对我国行政发展产生直接影响的途径。 1、通过修订法律法规和改革行政审批制度的途径产生影响。 2、通过限制政府权力的途径产生影响； 3、通过改变权力结构的途径产生影响。 （二）加入WTO后我国行政发展的趋势。 1、加快从全能行政向有限行政转变的步伐； 2、重塑政府与社会的关系； 3、由权力行政向规则行政的行政理念转变； 4、从暗箱行政向透明行政转变。 1、提出发展的行政和行政发展两个概念的是美国哈佛大学教授——里格斯。 2、行政发展的主要目的是提升行政能力。 3、西方国家率先启动和实施了各种改革方案，如法国的“革新行政管理计划”、日本的“关于行政改革的具体方针政策”，葡萄牙的“公共选择计划”，美国的“国家绩效评估报告”，加拿大的“行政管理2000年”，英国的“效率稽核”、“财务管理改革方案”及“续阶方案”等。通过这些行政改革措施，西方各国的行政体系在多方面实现了较大的发展，主要表现是：①通过放权或者分权，进一步扩大了公民参与；②通过减少各种不必要的规章制度，实现从重视规章到重视结果的转变；③通过引进企业家政府的管理理念，实现了从不讲管理成本到注重行政管理产出的转变；④通过打破政府对公共服务和社会事务的垄断，实现了从重管理、轻服务到公共服务社会化、多样化、标准化和长期化的转变等。 4、行政发展没有终点，只有不断循环。 5、技术是经济系统中最活跃的部分。技术的进步对行政发展最直接的影响是行政绩效的提高以及组织结构和管理模式的变化。 6、行政发展的重要途径是：行政改革。 7、行政问责制就是行政管理中出现的失误，不仅要追究行政管理当事人的责任，而且还要追究相关行政领导人的责任的一种制度。 8、信息公开是贯穿于WTO规则中的一个最基本的要求。 ①②③④⑤⑥⑦⑧⑨
40