第三章 公共管理的理论发展
内容提要
?传统公共管理理论 ?西方行为科学管理理论 ?新公共管理理论 ?企业再造理论 ?虚拟企业理论 ?学习型组织理论 ?公共选择理论
第三章 公共管理的理论发展
一、传统公共管理理论
传统公共行政模式理论是公共部门中持续时间最长且最为成功的理论，现在虽然已被认为过时了，但依然功不可没。
传统模式的理论基础主要来源于： （1）美国伍德罗·威尔逊和弗雷德里克·泰勒的理论 （2）德国马克斯·韦伯的理论
1.马克斯·韦伯的官僚科层制理论
?马克斯·韦伯 （Max Weber,1864-1920）德国人，著名的社会科学家，在管理理论上的最大贡献
是提出了“理想的行政组织体系”理论，这一理论适应了传统封建社会向现代工业社会转变的需要，具有里程碑性质，影响深远。韦伯并因此被称为“组织理论之父” 。 (1)官僚科层制理论的基础
?理想行政组织体系的主要特点
(1)明文规定其权利和义务。 (2)职务和职位阶层体系。 (3)根据职务要求来任用人员。 (4)人员之间公私分明。
(5)专职人员、固定薪金、升迁制度。 (6)管理人员必须严守规则和纪律。
?行政组织体系结构的三个层次和职能：
高层职能——决策
中层职能——贯彻上级的决策 基层职能——实际工作
(2)官僚制的原则
第一、管理的权威来自于法律 第二、等级制原则
第三、保持组织，保存档案，运用规定
第四、行政是专门化的职业，从事的人需要训练 第五、官僚制的工作是一种全职的工作
第六、公职管理应遵循规定，是一种可以学习的活动
(3)科层官僚制理论评价
A.难以适应信息社会追求多元、强调创新、崇尚个性的发展要求 B.强调管理权力高度集中,难以适应竞争、高效的市场经济
C.专业分工原则导致各自为政、缺乏团队协作，以至于政府功能退化 D.层级节制、循规蹈矩的原则导致行政组织行为保守，墨守陈规
2.文官制度确立
（1）文官的产生
“文官”, 是通过公开资格考试进入政府部门的公务人员(publicservant) 。在西方国家,公务员主要是指国家行政系统中非经政治过程产生的常任职业官僚(career bureaucrats),他们的工作报酬和福利待遇全部由国家财政支付。
西方文官制度发端于英国在19世纪中叶的政府人事制度改革。随后,美国、法国、德国、日本等都,建立了适合其本国情况的文官制度。这种制度导致了公务员队伍的形成。
（2）文官制度的基本原则
(1)专业化原则：需要接受专门的职业培训
(2)考试录用原则：任何职别、职位都要凡进必考 (3)中立化原则：在履行职权的过程中保持中立 (4)常任制原则：职业地位受法律保障
(5)功绩制原则：晋升、加薪、奖励必须结合其绩效 (6)终身制原则：无过错不得辞退,享受退休养老保险 3.泰勒制：科学管理思想
泰勒 (F.W.Taylor) 从工人的作业行为分析入手,引进了动作分解、分工协作、作业标准化和严格管理 控制等核心概念。泰罗被称为“科学管理之父”。
（1）主要理论观点
?劳动方法标准化。 ?劳动时间科学化。 ?劳动环境标准化。 ?劳动成果效率化。 ?“例外原理”
?“适当的人做适当的工作“
泰勒主义追求的是效率,作业分解、标准化管理、绩效报酬等措施都是为了提高产出的效率。而这些管理手段综合起来就是“流水线作业”,这就为大规模标准化生产提 供了科学管理的方式。
泰勒管理思想被公共管理接受和运用的原因：
首先，它与韦伯官僚制的理念相吻合。因为分工、分类、标准化、作业流程、绩效报酬、严格控制等理念也是传统的公共行政所追求的管理价值。
其次，泰勒的科学管理思想在1910～1940年期间一直对公共行政起支配作用,使公共行政成为一个学术研究的领域。 再次，“泰勒主义” 科学管理所产生的影响一直延续到了当今十分流行的新公共管理,因为泰勒所强调的物质刺激或绩效工资等管理手段,如今变成了内涵更广泛的绩效管理。
二、西方行为科学管理理论
1.前期行为科学：人际关系学说
? 代表人物有埃尔顿·梅奥等。梅奥生于澳大利亚，后在美国哈佛大学从事管理研究。他于1927
年开始领导在霍桑工厂的调查研究。这就是有名的“霍桑试验”。取得了一系列成果。梅奥在此基础上于1935年发表了《工业文明中人的问题》一书，总结了出人际关系学说的基本观点。 霍桑试验
?牢骚分三级：
低级牢骚 高级牢骚 超级牢骚
梅奥人际关系学说的基本观点
(1)职工是“社会人”，是复杂的社会系统的成员，而不是“经济人”。工作条件，物质利益并不是决定生产率的第一要素，社会、心理因素对人有更大影响。
(2)企业中除了“正式组织”之外，还存在着“非正式组织”，他是影向生产率提高的一个重要因素。 (3)领导的责任在于通过对职工满足度的提高来提高职工的“士气”，从而达到提高生产率目的。 为此，要改变传统的领导方式，使职工有机会参与管理，建立和谐的人际关系。
梅奥认为，作为管理者要同时具有技术、经济方面的技能和人际关系方面的技能，这种新的领导能力，可以弥补科学管理理论的不足。
2.后期行为科学：需要层次理论 马斯洛
（A.H. Maslow ,1908-1970）美国著名的社会心理学家、人格理论家和比较心理学家。他是人本主义运动的发起者之一和人本主义心理学的重要代表，是需要层次论的创立者。
人的需要层次
(5)自我实现的需要
如胜任感、成就感（求自主、求发展） 高级 (4)尊重需要
如自尊、权力、地位（求进、求胜） (3)社交需要(社会、归属需要)
如归属感、友谊感（求群、求友） (2)安全需要
如人身安全、职业安全（求胜、求职） 低级 (1)生理需要
如衣食住行性（求富、求偶） 需要层次理论在管理上的应用： ①容易了解员工的心理需；
②可以在工作奖励上对症下药，有效激发工作士气； 3.X理论、Y理论和Z理论
X理论和Y理论是管理学中关于人们工作源动力的理论，由美国心理学家道格拉斯?麦克雷格(Douglas McGregor)于60年代提出。这是一对完全基于两种完全相反假设的理论，X理论认为人们有消极的工作源动力，而Y理论则认为人们有积极的工作源动力。基于这种假设，持Y理论的管理者会趋向于对员工授予更大的权力，让员工有更大的发挥机会，以激发员工对工作的积极性。
?X理论的假设:
人天生懒惰，没有进取之心，并总是逃避责任，只能用惩罚及其它强制手段去使其工作，金钱
是唯一刺激人们去努力工作的手段，故管理时多采用大棒政策；
?Y理论的假设:
?人天生勤奋，有实现自我的需要，能主动去承担责任，有较强的创造性，故管理时采用激励
政策。
4.Z理论
又叫Z模式，是一种全面考虑顾客、员工、组织和社会的长远利益，把日本企业管理中团体意识和美国科学管理中谨慎严密的管理制度融合为一体的管理模式。它是美国加州大学洛杉矾分校日裔美籍管理学教授威廉·大内在《Z理论》一书中提出的一种新的管理模式。
《Z理论》一书在美国被认为是有划时代企管学巨著，全新而可供实践之理论的称誉。
Z理论的独道见解：
（1）终身雇佣制。长期雇佣职工，即使经营不佳也不解雇工人，要采取别种方法度过难关，对职工的职业保证会使人更加积极地关心企业利益。
（2）缓慢的评价和晋升。对职工要经过较长时间的考验再作全面评价。
（3）分散与集中决策。企业的重大决策，要先由生产或销售第一线的职工提出建议，经过中层管理人员把各种意见集中调整、统一后上报，最后再由上一级领导经过调查研究后作出比较正确的决策，执行决策时要分工负责。 （4）含蓄的控制，但检测手段明确正规。基层管理者一方面要敏感地抓住问题实质，就地解决，另一方面要在上报情况前，协同有关部门共同制定出解决问题方案。
（5）融洽管理人员与职工的关系。全面关心职工生活，把对生产任务和工作设计的要求同职工劳动生活质量结合起来，让职工在工作中得到满足，心情舒畅
（6）让职工得到多方面的锻炼。不把职工局限在狭窄的范围内，既注意培养职工的专业知识能力，又注意使职工获得多方面的工作经验，对生产技术和社会活动能力都要进行长期全面的考查。
三、新公共管理理论
1.新公共管理主要思想
新公共管理是20世纪80年代在信息革命背景下产生的理论。与传统的行政管理理论不同，它是以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。
由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者P·格里尔、D·奥斯本和T·盖布勒等人的论述，新公共管理主要有如下思想：
(1)政府的管理职能应是掌舵而不是划桨
与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住?他们的?行事之道。”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。
(2) 把科学的企业管理方法引入公共行政领域
尽管政府公共管理与企业管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。
通过将企业管理的讲求投入和产出、目标管理、绩效评估、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。
(3)政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理
政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流及其困难，使得政府机构不能对不断变化的社会新情况及时作出反应。
企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。
政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。
新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点： ①比集权的机构有多得多的灵活性；
②对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应； ③比集权的机构更有效率； ④比集权的机构更具创新精神；
⑤能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。
(4)政府应广泛采用私营部门成功的管理手段
A. 政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；
B. 采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；
C. 主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制；
D. 对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。
(5)政府应在公共管理中引入竞争机制
传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。 新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。
之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处： A.可以提高效率，即投入少产出多； B.迫使垄断组织对顾客的需要作出反应； C.奖励革新，而垄断则扼杀革新；
D.提高公营组织雇员的自尊心和士气。
E.可以让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。
(6)政府应重视公共服务的效率、效果和质量
传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效