（三）影响土地利用的因素 1．自然因素
包括气候、地貌、水文、土壤、植被、矿藏、景观和位置等。土地利用直接受制于自然因素的影响。 2．经济因素
经济因素包括经济发展水平、产业结构、投入水平等。 3．社会因素
包括土地制度、人口、法规、政策、教育、技术乃至风俗和宗教都对土地利用构成较大的影响。其中，土地制度、人口和国家政策对土地利用的影响尤其明显。 （四）土地可持续利用的准则
1．生产性准则，即保持或增加生产和服务；
2．保护性准则，即保护自然资源，防止土地和水质的退化； 3．社会可接受性准则；
4．安全性准则，减少生产的风险性，保障稳定生产； 5．经济可行性准则。
（五）土地用途管制的概念
土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，规划土地用途，明确土地使用限制条件，实行土地用途变更许可的一项强制性的管理制度。
土地利用规划是实施用途管制的依据，而用途管制是落实土地利用规划的手段和措施。 （六）土地用途管制的作用和意义 1．土地利用整体效率最大化；
2．协调“吃饭”与“建设”的矛盾；
3．消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地的可持续利用。 （七）土地用途管制的内容 1．按用途对土地进行分类
2．土地利用总体规划规定土地用途 3．土地登记注明土地用途
4．土地用途变更实行审批
5．对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚 （八）土地利用总体规划的概念
编制土地利用总体规划是现阶段土地管理的核心任务之一。《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。 土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件，从全局的、长远的利益出发，区域范围内土地资源的开发、利用、整治、整理、复垦、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。
（九）土地利用总体规划的意义
1．编制和实施土地利用总体规划是合理利用土地的基础；
2．土地利用总体规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件； 3．土地利用总体规划是国家实行用途管制的基础。 （十）土地利用总体规划编制的原则
1．严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地； 2．提高土地利用率；
3．统筹安排各类、各区域用地；
4．保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用； 5．占用耕地与开发复垦补充耕地相平衡。
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（十一）土地利用总体规划的内容
（1）确定区域内土地利用规划目标和为实现这一目标所应遵循的土地利用基本方针； （2）确定土地利用结构和各行业用地指标； （3）进行土地利用空间布局；
（4）划分土地利用区并规定土地用途和土地使用规则；
（5）将土地利用总体规划的主要规划指标按行政辖区进行分解； （6）制定规划管理保障政策和实施措施。 （十二）土地利用总体规划编制程序 1．准备阶段
（1）规划任务书 （2）工作计划 2．调研阶段
3．编制和调整方案阶段
4．规划审批和公布实施阶段
规划报告编写完成后，要履行审批手续，形成一个规范性文件。根据审批手续，规划（送、审稿）必须提交同级人民政府通过，报省级以上人民政府审批，最后由同级人民政府正式公布实施。 （十三）土地利用总体规划的评审、报批、修改 1．土地利用总体规划的评审的内容 2．土地利用总体规划的审批程序和权限 审批程序：
（1）受理和送审（2）审查（3）会审（4）报批 审批权限：
（1）报国务院批准的
①省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。
②省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。 （2）报省级政府审批的
国务院批准权限以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。 （3）授权审批的
乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。 3．土地利用总体规划的修改权限
（1）经批准的土地利用总体规划的修改，须经院批准机关批准，未经批准的，不得改变土地利用总体规划规定的土地用途。
（2）经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
（3）经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要修编土地利用总体规划的。属于省级人民政府土地利用总体规划审批权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
但是，如果经省、自治区、直辖市批准的建设用地项目，改变的土地利用总体规划是由国务院批准，则仍报国务院审批修改。 （十四）土地利用专项规划 1．土地利用专项规划的概念
土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架控制下，针对土地开发、利用、整治和保护某一专门问题而进行的规划。
土地利用专项规划就其本质而言是土地利用总体规划的深入和补充，是土地利用总体规划的有机组成部分。
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2．土地利用专项规划的特点： （1）针对性
土地利用专项规划是对规划区域的土地开发、利用、整治和保护中的某一专门问题或某一类型的土地使用问题进行规划，因而具有很强的针对性。 （2）局部性
土地利用专项规划是相对规划区内部分土地而言的，具有局限性。 （3）实用性
土地利用专项规划虽然作为土地利用总体规划的组成部分，也具有综合性、战略性和指导性等宏观控制的性质，但其相对土地利用的某一专门方面的问题进行的规划，其规划的内容、措施、解决的土地利用问题都比较详尽，其实用性和可操作性较强。 3．土地利用专项规划的类型 （1）基本农田保护区规划
基本农田保护区规划必须遵循切实保护耕地、综合协调、双轨并行及区划完整性的原则进行编制 （2）土地整理规划
土地整理的范畴从地域表现形态角度可分为农地整理和市地整理。 （3）土地复垦规划
必须根据因地制宜，同时兼顾生态效益、社会效益和经济效益，综合协调发展来进行土地复垦规划。 （4）土地整治规划
为使土地资源得以永续利用，认为创造土地生态良性循环的途径和措施的总体安排。土地整治类型有水土流失地、盐碱地、沼泽地、风沙地、红黄壤低产地和海涂整治。 （十五）土地利用详细规划 1．土地利用详细规划的概念
是在总体规划或土地利用专项规划的控制和指导下，直接对某一地段或某一土用单位的土地利用及其配套设施作出具体的安排，它是土地利用总体规划或土地利用专项规划的深入和细化。 2．土地利用详细规划的类型
从土地利用详细规划的作用来看，有两种类型，即控制性土地利用详细规划和开发性土地利用详细规划。 控制性土地利用详细规划是地方政府为规范和控制土地使用者的微观土地利用行为而编制的规划，它详细规定了各类土地的使用范围、使用界线、使用强度、利用要求、限制条件等。
开发性土地利用详细规划则是为了指导某一地段、地块或某一土地使用单位的土地如何开发利用而进行的具体规划。
（十六）土地利用规划实施与管理的途径
土地利用规划的实施与管理必须综合运用法律的、行政的、经济的、技术的手段，才能取得预期效果。 （1）编制与实施土地利用计划
（2）建立实施规划的领导责任制。层层订立实施规划的领导责任制度可以促进土地利用规划落到实处。 （3）实行规划公告制度。规划公告可采用在报纸上公布、张贴布告和设立公告牌等方式。
（4）建立建设项目用地的规划审查制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须经土地管理部门预审。 （5）加强对城市和村镇规划中建设用地规模的审核。 （6）严格土地利用规划的修改
（7）强化土地利用规划实施的监察管理 （十七）土地规划与其他规划的关系 （十八）土地利用计划 1．土地利用计划的概念
土地利用计划是指根据土地利用总体规划和经济社会发展需要，对各类用地数量的具体安排。它是土地利用总体规划的具体实施计划。编制土地利用计划的依据，有国民经济和社会发展规划，国家产业政策、土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际情况等。土地利用计划实际上就是土地利用年度计划。 2．土地利用计划编制的主要内容
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（1）农用地转为建设用地指标
分为城镇村建设占用农地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标。 （2）土地开发整理增加耕地指标
分为土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。 （3）耕地保有量指标：指计划年末耕地保护的实有数量。 3．土地利用年度计划编制的任务与管理措施
目前编制土地利用计划实际上就是指编制土地利用年度计划，其具体任务有： （1）通过编制土地利用年度计划，实现土地利用总体规划的目标和任务。
（2）合理确定各类用地的计划指标，调整土地利用结构、规模和速度，促进国民经济均衡协调发展。 （3）研究制定用地计划的政策措施，保证计划顺利实施。 管理措施：
（1）土地利用年度计划的报批管理
①县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家统一的部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。各省、自治区、直辖市的土地利用计划建议，应当于每年10月10日前报国土资源部，同时抄报国家发展和改革委员会； ②国土资源部会同国家发展和改革委员会，在各地和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案；
③国土资源部会同国家发展和改革委员会将土地利用年度计划草案上报国务院，经国务院审定后，下达各地参照执行。待全国人大审议通过国民经济和社会发展计划草案后，按全国人大批准的计划正式执行。 ④地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用计划指标分解，经同级人民政府批准后下达。 （2）土地利用年度计划执行情况的考核
①县级以上地方人民政府国土资源管理部门应当实行土地利用年度计划台帐管理，对计划执行情况进行登记、统计。
②上级国土资源管理部门对下级土地利用年度计划执行情况进行考核，土地利用年度计划以每年1月1日至12月31日为考核年度；
③土地利用年度计划执行情况考核结果作为编制下一年度计划的依据。未经批准超计划批地的，已实施征地满两年为供地的和没有完成耕地占补平衡任务的，相应减少下一年度的农用地转用计划指标。
四、耕地保护与土地整理管理
（一）耕地保护的重要性
1．耕地保护关系到国家粮食安全
2．耕地保护事关我国经济社会可持续发展 3．耕地保护事关我国社会稳定
4．耕地保护对生态环境保护具有重要作用 （二）耕地保护的责任目标考核制度 1．耕地保护的责任目标考核制度概况
为了切实加强耕地保护工作，2005年国务院办公厅发布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发[2005]52号），规定各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）确定本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。 2．考核标准
国土资源部会同农业部、统计局等有关部门，根据《纲要》确定的相关指标和生态退耕、自然灾害等实际情况，对各省、自治区、直辖市耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，经国务院批准后下达，作为省级政府耕地保护责任目标。考核的标准是：
（1）省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标。
（2）省级行政区域内的基本农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标。 （3）省级行政区域内的各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积
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和质量不得低于已占有的面积和质量。
同时符合上述三项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。 3．考核办法 （1）考核方法
考核采取自查、抽查与检查相结合的方法。 （2）考核时间及考核结果处理 ①考核时间
从2006年，每5年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。
②考核结果处理
国务院对各省、自治区、直辖市的耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成效突出的给与表扬，并安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜；对考核认定为不合格的责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田，整改期间暂停该省（区、市）农用地转用和征地审批。 （三）耕地保护管理的主要内容
我国耕地保护工作包括耕地数量保护和耕地质量保护两个方面。耕地的数量保护是对耕地面积的保护，目的是保持全国和一定区域内耕地面积的相对稳定，控制耕地面积的减少。这项工作是在各级人民政府领导下，由其土地行政主管部门具体承担。耕地的质量保护是对耕地的地力和农业生态环境的保护，目的是保持耕地地力的相对稳定，并不断培育耕地肥力，保持和维护耕地良好的生态环境，防止耕地污染、盐渍化、水土流失、掠夺性经营耕地等。这项工作是在各级人民政府领导下，由其农业行政主管部门和环境保护行政主管部门具体承担的。耕地保护管理的主要内容具体有： 1．基本农田保护管理 2．耕地占补平衡管理 3．土地整理复垦管理 4．耕地保护执法 （四）基本农田保护 1．基本农田概念
基本农田，又称之为“吃饭田”、“保命田”，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地的其中一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地，但并不是所有的耕地都是基本农田。 2．基本农田保护概念
基本农田保护是指为了保障国家粮食安全，保障经济社会的可持续发展，而采取行政、法律、技术或经济的方法对基本农田实施的特殊保护。根据《基本农田保护条例》第3条规定，基本农田保护方针是“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”。 3．基本农田保护区概念
基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。
4．基本农田保护区划定的原则
基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施。根据国民经济和社会发展要求，现行《土地管理法》规定了划定基本农田的数量要求，即各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。 （1）优先保护集中连片和高产稳定的耕地。
（2）以土地利用总体规划和农业资源调查区划为依据。
（3）与国民经济及社会发展中长期计划和规划相适应，规划年限一般应在10年以上。 （4）与城市规划、村镇规划相协调。
（5）以基期年的土地利用现状调查数据和图件为基础资料。
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