俄罗斯行政救济制度述评
哈书菊
? 2012-05-22 16:42:58 来源：《北方法学》2010年第4期
摘要: 俄罗斯行政救济制度在其国内表述为“行政司法制度”，其形成和发展经历了
由权力救济模式向权利救济模式的转换过程。而促成这一转换则依赖于当代俄罗斯奉行的人权保障原则以及经济转轨、政治转型等社会条件。俄罗斯行政救济制度的内容主要包括公民请愿制度、行政重新审查制度、行政诉讼制度、人权全权代表制度以及公民权利的国际司法救济制度等。俄罗斯行政救济制度未来发展的应然选择是改革和完善行政系统内的行政重新审查制度和行政系统外的行政诉讼制度。
关键词: 行政救济；行政司法；人权保障
一、俄罗斯行政救济的概念缺失和模式转换
在俄罗斯行政法学中，无从寻找中国普遍认同的行政救济概念，但俄罗斯人权理念所经历的“劳动者权利”—“公民权利”—“人和公民的权利与自由”三个阶段，说明宪法人权原则的确立为其行政救济制度重构带来了转机，俄罗斯行政救济模式也因此由权力救济模式开始向权利救济模式转换。
（一）俄罗斯行政救济的概念缺失
虽然俄罗斯有行政救济的法律制度，但在俄汉或汉俄辞典里找不到能够直译为“行政救济”的俄语词组。俄罗斯没有我国使用的“行政救济”法学概念，也没有与此表述类似的概念。因此，当向一些俄罗斯学者请教公民受到行政权损害，应向谁申诉请求救助（aдMиHиCTpaTиBHOяпOMOщb）的问题时，他们提供
了类似于我国的行政复议、行政诉讼、行政监察等方面的法律法规资料。[1]这种从途径意义上所理解的“行政救济”，俄罗斯行政法学者多用“aдMиHиCTpaTиBHaяюCTиция (行政司法）”一词表述。有的学者把“行政司法（aдMиHиCTpaTиBHaя юCTиция”解释为“审理行政争议的特别行政法规则，法院或者其他国家机关按照这些规则审理对国家管理机关行为申诉的案件，并且作出让这些机关承担责任的决定”，[2]将其归于“对管理机关活动进行司法监督的一种形式”。[3]也有学者解释为，“行政司法”是“现代法治国家从立法和实践角度保障人的权利与自由的重要标志”，“是处理产生于执行机关在管理程序活动中的争议”。[4]“行政司法对于保护公民权利和改善所有执行机关工作具有十分重要的作用”。[5]这两种观点都把“行政司法”的前提归于行政争议，在解决行政争议的途径上，前者具体指出诉讼和非诉讼两类，后者只笼统地点出“立法和实践”两个方面；在解决行政争议的立足点上，前者选择“执行权”的责任，后者选择了“人的权利与自由”。从构成要件方面来理解，可以说俄罗斯人理念中的“行政司法”就是一种行政救济，或者说兼有行政救济的含义。
（二）人权保障原则：俄罗斯行政救济模式转换的宪政基石
人权理念转换为宪法原则的过程，从苏联时期到苏联解体后的俄罗斯大体经历了三个阶段：“劳动者权利（пpaвa TpyдящихCя) ”“公民权利（пpaвa rpaждaH) ”“人和公民的权利与自由（пpaвa иcBoбoды чeлOBeKa и rpaждaHиHa) ” 。 1918年苏俄宪法对公民权利的规定是比较简单的，并把权利主体限定为“劳动者（Tpyдящиecя) ”，带有明显的政治色彩。剥削者是不享有“劳动者权利的”。1924年苏联宪法居然对公民地位的规定失之空缺。1925年俄罗斯宪法承袭了1918年独立时期的俄罗斯宪法，除了在宪法结构上增加第四章“苏维埃社会主义自治共和国和自治洲”以外，对于公
民权的保障没有实质性的触及和突破。1936年苏维埃社会主义共和国联盟宪法把权利主体由“劳动者”置换成“公民”，并辟专章对“公民的基本权利和义务”作出具体规定。随后的1937年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法，[6]虽然也辟专章规定公民的基本权利和义务（oCHOBHыe пpaBa и O6я3aHHocTи rpaждaн )，但这部宪法仍受1918年苏俄宪法、1924年苏联宪法以及1936年苏联宪法的“国家权力本位”观的束缚，在宪法规范章节的结构顺序安排上，[7]仍然以政治组织规范为核心内容。1978年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法分别在第5章和第6章对“国籍、公民平等（FpaждaнcTBO PCфCP. PaBнoпpaBиerpaждaн )” 、“公民的基本权利、自由和义务（Ocнoвныe пpaвa, CBO6oдbI и o6язaнн0cTи rpaждaHPCфCP )”作了更为具体的规定，并在宪法中使用了“国家和个人”的提法，提升了公民权利的地位，但权利的主体乃限于“公民”，未走出“公民权利”的阶段。1992年4月21日俄罗斯根据第2708号法律《关于修改和补充俄罗斯苏维埃社会主义共和国宪法》的规定，[8]将原1978年宪法第5章和第6章进行了整合，统一称作“人和公民的权利与自由（пpaвa и CBO6oды чeлoBeKa и rpaждaнинa) ”，把权利主体由“公民”置换为“人和公民”，扩大了主体的范围。1993年宪法规定“人、人的权利与自由是最高价值”，将其摆到宪法的核心地位，使“承认、遵守和捍卫人和公民的权利与自由”成为国家的义务。[9]俄罗斯宪法人权原则的确立，为其重构行政救济的权利救济模式提供了宪法依据和保障。同时，该宪法明确把“国家管理”置换成“执行权”，[10]这就使执行权即行政权成为俄罗斯宪政体制中与立法权、司法权分列的权力，并受立法权、司法权制约。“执行权”取代“国家管理”，标志着“俄罗斯行政法逻辑起点的转换”，行政权从而成为“行政法规范对象的重心”和“行政法模式构建的基点”。[11]
（三）俄罗斯行政救济模式的转换
前苏联时期，在保障“劳动者权利”和“公民权利”的宪法原则下，法律对行政救济曾作出一些规定。苏联建国伊始，审理行政争议、监督行政行为，都由行政机关进行。1919年5月，俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国成立了中央申诉委员会和地方各级申诉委员会，它们有权对行政机关进行监督，审理行政争议，这就突破了行政机关自行解决行政争议的局限。20世纪40年代末的司法制度改革，又制定对有关公民欠缴税款、保险费以及其他费用予以行政处罚不服案件的申诉规则。1961年6月，最高苏维埃主席团通过《进一步限制行政罚款的命令》，规定公民有权对行政罚款向法院起诉，开辟了法院诉讼的行政救济途径。1977年苏联宪法从受案范围上规定法院可以受理起诉行政机关违反法律、超越职权、损害公民权利的案件。1980年后陆续通过的《苏联及加盟共和国行政违法立法纲要》、《俄罗斯行政违法法典》和《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》等规范，进一步细化了行政诉讼的途径，推进了行政救济制度的发展。
这一时期的俄罗斯行政救济制度明显表现出两个特点：其一，行政救济是服从国家管理需要而设计的权力救济模式。前苏联时期的行政法律制度是在“管理论”指导下设计的，只是国家管理的工具。行政救济作为行政法律制度之一，也是按权力救济模式设计的，难以发挥权利救济的功能。其二，在权力救济模式下，行政救济制度包括行政机关自行救济和法院司法救济两条途径，但由于立法上没有严格规定作为行政主体的行政机关的行政责任，并受崇尚“权威”的历史传统影响，所以实践中基本上不存在行政诉讼案件，[12]大量的行政纠纷由行政机关按行政程序解决，通过司法裁判解决的只是其中的一小部分。[13]可见，苏联时期的俄罗斯行政救济是以行政机关自行救济为主，法院司法救济为辅的。
苏联解体后，俄罗斯宪法人权原则的确立为行政救济制度重构带来转机，行政救济模式也开始了由权力救济模式向权利救济模式的转换，这一转换主要表现在两个方面：
第一，从立法上把宪法人权原则具体化，为实现人和公民的权利与自由创造了法律条件。“任何一个民主国家或任何一个追求这一崇高称谓的国家，有义务为实现人的权利与自由而创造必要的法律前提条件。”[14]为落实宪法人权原则，俄罗斯陆续制定了一系列法律法规及有关公民行使请愿权的专门规则，从不同方面把宪法人权原则转化为公民具体权利，为权利救济创造了法律前提条件。俄罗斯还作为首倡国或者作为参与国签订了一系列有关人权保障的国际条约，[15]如《诉讼时效不适用于战争犯罪和反人类罪的公约》、《防止及惩治灭绝种族罪行公约》以及《欧洲人权公约》等。根据1997年的《俄罗斯人权全权代表法》设立了“人权全权代表”制度，加强人权保障的国际合作。
第二，强化行政救济的司法制度。宪法的人权原则细化为公民的具体权利，仅仅是为权利救济创造了前提条件，还必须有司法保障。为此，俄罗斯相继制定了与此相关的四部法典。2001年的《俄罗斯行政违法法典》不仅突破了苏联时期俄罗斯关于行政违法和行政责任主体的狭小范围，从自然人扩展到法人，并且把此前分散规定的行政责任规范以法典形式予以统一。[16]在该法分则部分的396条中，有252条对法人的行政责任作出了规定。1993年的《对侵犯公民权利与自由的行为和决定向法院控告法》、2002年的《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和2003年的《俄罗斯联邦民事诉讼法典》相继生效实施，它们所包含的具体行政诉讼规则可谓是俄罗斯有史以来最为科学的行政诉讼制度。
以上从立法层面所做的努力，使俄罗斯行政救济法律制度发生了从权力救济