模式向权利救济模式的转换，并逐步得到发展和完善。
（四）彰显人权价值的俄罗斯行政救济法制
俄罗斯行政救济法律制度是基于宪法的人权原则构建的，其最大的特点是彰显“人、人的权利与自由是最高价值”。俄罗斯没有以救济手段作为分类标准规定专门的某一种救济方式的行为规范，而是以是否属于“公法关系”案件为分界，制定出若干综合性的行政救济规则。例如，《俄罗斯审理公民请愿的规则》适用于所有类型的公民请求，既包括行政性救济方式，又包括司法性救济方式。这种“公私关系”分明的立法现象恰恰说明，其立法始终是围绕“保障人权”这条主线进行的。俄罗斯对人和公民权利与自由保障的法律规范，基本可以划分为宪法性法律规范和程序性法律规范两大类。
《俄罗斯宪法》为其行政救济制度奠定了宪政基础。宪法不但宣示“人，人的权利与自由是最高价值”，还为国家履行承认、恪守和维护人和公民的权利与自由的义务，国家权力机关、地方自治机关及其公职人员“必须遵守俄罗斯宪法和法律”设计了程序性规则。俄罗斯联邦国家保障人和公民的权利与自由。每个人都有权以法律未予禁止的一切方式（Bce cпocoбы）维护其权利与自由。国家保障对每个人的权利与自由提供司法保障。对国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和行为（或不作为），公民可以按照隶属关系向上级机关、公职人员起诉；也可以在用尽行政救济手段之后向法院或者直接向法院起诉；还可以在现有受法律保护的所有国内手段都已用尽时，根据俄罗斯联邦的国际条约诉诸于维护人权与自由的国际组织。显然，俄罗斯宪法在最广泛的意义上赋予了俄罗斯人维护自身的权利与自由的权利。
为了实现俄罗斯宪法赋予人和公民的请愿权，俄罗斯立法机关从多层面、多角度制定了程序性法律规范。2006年《俄罗斯审理公民请愿的规则》是俄罗斯有关保障公民合法权益的“纲领性”程序规范。《俄罗斯行政违法法典》第30章还特别规定了重新审理行政违法案件的程序规则。在多种救济途径中，俄罗斯行政诉讼制度相对来讲是比较集中的。[17]1995年12月14日修订的联邦法律《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》是俄罗斯行政诉讼制度的纲领性文件，其中第1条对公民的控告权作了概括性规定：“每个公民都有权向法院提起控告，前提是认为国家机关、地方自治机关、机构、企业和其联合组织、社会团体或者公职人员、国家公务员的不合法的行为侵害了其权利与自由。”除此以外，还分别对能够向法院提起申诉的行为（决定）的范围、公民提起控告的程序和向法院提起控告的期限、法院审查控告的程序、法院对申诉的判决、当事人履行法院判决以及与审查控告有关的诉讼费的分配等问题都作了规定。与该法相衔接，能够整合为俄罗斯行政诉讼制度的法律是2002年9月1日起生效的《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和 2003年2月1日起生效的《俄罗斯联邦民事诉讼法》。前者专辟一编[18]规定了“行政法律关系和其他公法法律关系在第一审仲裁法院的诉讼程序”。后者的第三部分专门就“公法关系案件的审理程序”作了特别的规定。
比较而言，《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》主要概括性地规定了俄罗斯公民有向法院提出控告的权利；《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和《俄罗斯联邦民事诉讼法典》主要规定了不同管辖范围内的诉讼规则。而前面谈到的综合性程序规范《俄罗斯审理公民请愿的规则》和《俄罗斯行政违法法典》也或多或少地包含有行政诉讼制度的规范。尤其是《行政违法法典》明确指出，“公民对于国家机关、地方自治机关、企业和其联合组织、社会团体、公职人员、国家公务员的行为（决定）提起的申诉由法院在考虑到由现行法律规
定特殊性的情况下，按照民事诉讼（CYдOпPOи3BOACTBO）规则进行审理”。[19]这就意味着，《俄罗斯行政违法法典》所规定的行政诉讼制度并没有形成自己独立的体系，而是包含在民事诉讼制度之中，除非法律有特别的规定。
二、俄罗斯行政救济制度构建的社会条件
俄罗斯行政救济制度，是在其社会转型期的经济条件、政治条件和思想条件相互作用的“合力”推动下重构的。
（一）俄罗斯行政救济制度构建的经济条件
俄罗斯的行政救济制度，是在其社会经济转轨的条件下重构的，具体而言，是从苏联时期的公有制经济向当代俄罗斯的私有制经济转轨，从前苏联时期的计划经济向当代俄罗斯的市场经济转轨的条件下重构的。
苏联解体后，俄罗斯取消了社会主义生产资料公有制的规定，提出了在俄罗斯确立“私有财产、国有财产、地方所有财产和其他所有制形式”，用宪法确认了私有制。公益与私益关系的平衡趋势成为行政法及其行政救济法律制度构建的根本动因。从建立行政救济制度视角看，主要表现在行政法的立法目的、行政法律关系主体的地位、行政法性质及其基本内容四个方面的变化：1993年《俄罗斯宪法》规定的人权保护原则在行政法立法中得到具体体现，如2001年《俄罗斯行政违法法典》在立法任务的规定中，明确把“保护个人、保护人和公民权利与自由”作为首要任务，把保护公民权益提到首位。行政法律关系主体的法律地位，直接影响到行政救济制度模式的设计。在俄罗斯，由于公益与私益关系平衡的趋势，使行政法律关系主体的法律地位发生变化，执行权力机关与公民、公益
主体、私益主体的法律地位不再是管理主体与管理客体的关系，公民或私益主体从依附转而成为独立主体。行政救济制度也把对权利主体的救济提到首位。随着立法目的和法律关系主体地位的变化，“规范行政机关的活动和作用是行政法发展的基本方向性内容”了。[20]家必须建立有效的保障个人权利免受公权力机关和其公职人员侵犯的手段。这就需要按照权利救济模式构建行政救济制度。
在俄罗斯，与经济由国有化向私有化转轨同步并行的，是计划经济向市场经济的转轨。俄罗斯在构建市场经济体制的过程中，逐渐认清要“规范执行机关”，防止其对市场过度干预的消极作用，反映在行政立法上就是“控制—平衡”的模式成了俄罗斯行政法制度的模式。这种模式与前苏联时期行政法“管理论”模式相比较，是以人权保护为终极目标的，在行政法律关系中，是以公益与私益关系的平衡为基础和价值取向的，公益主体和私益主体间不是“命令—服从”关系，而是互动关系。“控制—平衡”模式在行政救济方面的体现就是应当把权力救济模式转换成权利救济模式，其重心是权利救济。
（二）俄罗斯行政救济制度构建的政治条件
“俄罗斯联邦是社会国家（coциaлbHoe rocy apcTBO) ” ,“人、人的权利与自由是最高价值”，“社会国家”的“政策目的在于创造保证人体面生活与自由发展的条件”。[21]宪政国家的政体，应当体现政权的人民或民主性质，根据宪政构成的民主、法治和分权与制衡要素进行整合构建，如果缺少其中任何一个要素或使其含义走样，就不能构建出民主政体。当下俄罗斯构建的“民主国家”，是需要纳入俄罗斯多元政体控制之下的。从理论上看，民主与国家权力特别是行政权之间，在多元政体制度中既不是完全一致，又不是绝对对立的，而是权力与权利的平衡关系。基于“控权一平衡”理论，俄罗斯把分权的“可控民主”
作为宪政民主制度的一种类型，其特点是以人权为价值目标，民主为内容，以法治为手段，不是向极权主义或者市民社会过渡的一种中间阶段的过渡类型。俄罗斯宪法“确实在纸面上创建了一个可以恰当地称之为民主的政府。它限制了政府的权力，将政府权力分割为不同分支，提供了政府在选民面前的可负责性，确立了俄罗斯公民不可侵犯的权利”。[22]法治是现代宪政政体构建的要素，俄罗斯构建的国家调控的市场经济体制和分权的“可控民主”政治体制，客观上需要将其法律化，才能将其纳入法治的轨道，才能保证其正常运行。俄罗斯现行宪法在开篇第1条规定“俄罗斯联邦—俄罗斯是具有共和制政体的民主的、联邦制的法治国家”。[23]就行政法而言，是按照“控权一平衡”的行政法模式，重新构建行政法体系，实现行政法治的制度。俄罗斯的立法，一方面按照规范权力和保护权利的方向和要求，重新配置了执行机关的权力和公民权利；另一方面，重新构建了以权利救济为主的行政救济制度。
（三）俄罗斯行政救济制度构建的思想条件
苏联解体后，在俄罗斯经济转轨、政治转型过程中，人们的思想、理念也随之更新，人权、自由、平等、私有、民主和法治等理念为俄罗斯法律制度重构提供了思想条件。
在俄罗斯，认识和选择使用人权的概念经过了半个多世纪的时间。1993年《俄罗斯宪法》最终把人权主体确定为“人和公民”，明确了人权主体的应然范围。同时，人权的地位也发生了质的变化，被提到具有高于国家权力的“最高价值”地位。自由和平等是正义理念的内核，也是人权理念的重要内容。在法律层面，自由和平等理念又外化为权利，成为人权的重要内容。从俄罗斯行政立法实践看，2000年以后的立法有相当一部分是以调整国家在市场经济中职能转换、