则,该原则在欧洲国家得到强烈的回应。1970年,法国颁布《法国档案馆和省档案馆文件开放利用法令》,该法令详细规定了档案信息公开的时间;1979年颁布的《法兰西共和国档案法》,规定了私人档案公开的时间以及要注意的一些细节问题;1814年,法国殖民地荷兰独立后,档案工作进入一个新的阶段,同年颁布了荷兰第一部档案法律,其中对档案的开放和档案信息公开也有了初步的规定。
英国在1838年8月4日通过了一个《公共档案法》,规定了管卷大臣有权下令对档案进行清理、整理和编目,以及对其采取各种安全利用措施。1958年英国颁布了《英国公共档案法》,其中规定了档案的利用和开放的问题。
1873年,沙俄国民教育部成立了档案体制改革临时委员会,起草了改革方案,其中的内容涉及到了档案馆的对外开放,向社会提供了更多的便利,同时这也是俄罗斯联邦向社会公布档案信息的一个起点和开端。1993年7月7日,俄罗斯联邦总统颁布了《俄罗斯联邦档案全宗和档案馆法》,该法第五条规定了档案文件的保管、收集、统计和利用,强调了俄罗斯联邦档案全宗中国有部分档案的开放和利用,要遵守关于档案封闭期的规定。
6
二、中西档案信息公开制度的相同之处
(一)成为档案法律法规的重要组成部分
档案管理工作可以分为六个环节或八个环节,提供利用是这项工作的最终目的,档案信息公开是档案工作人员主动向社会公众提供档案的一种形式。档案信息公开制度是档案法律体系的重要组成部分,我国《档案法》的第四章专门对此进行了详细的规定,档案法实施办法又对此进行进一步的解释。自从法国《穑月七日档案法令》提出的开放原则后,西方各国就开始注重档案的开放和档案信息的公开。美国、瑞典等国家把档案信息公开纳入了信息自由法中,重视档案信息的传播,维护了公民的权利。英国的《公共档案法》为档案信息的公开提供了各种安全的措施以保证信息的及时公开。德国档案法规定档案部门出版档案期刊,如《档案员》、《档案杂志》、《档案通报》等。各国都以实际行动来履行档案信息公开制度,维护了档案法律体系的完整。
(二)专门的档案信息公开法律的产生
封建时代,中西的法律体系都是诸法合一,关于档案管理的一些规定都是具有包容性,也就是说,档案管理的相关规定都是包含于国家的行政法律以及制度中,不存在专门的档案立法活动与独立的档案信息公开制度。直到现代,中外各国才打破档案法规依附于国家法律法规的局面,从依附走向独立、走向专业化。例如我国从《档案法》中规定要进行档案信息公开到以广州为试点的《政府信息公开条例》,最后《政府信息公开条例》的最终颁发,政务信息是档案信息的重要组成部分,《政府信息公开条例》明确了政务信息公开的范围和方式。法国《穑月七日档案法令》确立档案开放原则到法国《政府信息公开条例》的颁布;美国的档案法令到《信息自由法》、《公民利用信息指南》,《信息自由法》规定了美国档案信息以及政务信息公开的范围、方式以及用户需要知道的一些注意事项,《公民利用信息指南》是在《信息自由法》的基础上指导公民如何利用档案信息。这一步步地转变,是专门的档案信息公开制度产生、形成的过程。档案信息公开作为档案管理的重要内容,现已被纳入行政立法的范畴。
7
(三)保障了档案信息的依法公开
首先,确定档案信息公开的责任人
档案信息公开最主要的问题就是确定由谁来对档案信息进行公开,“统一领导,分级管理”是我国的档案管理体制。档案信息公开的责任人在《档案法》中得到明确的规定。在这些条款规定中,可以将档案信息公开的责任者分为两大类,其中第一类是国家档案馆;第二类是地方各级档案馆。我国《档案法》第八条规定中央和地方各级档案馆负责收集、整理和提供利用所保存的档案。因此我国各级档案部门是开放和公开本馆所保存的档案“负责人”。
英国在17和18世纪利用国王的名义公布了立法文件,到了19世纪40年代,由政府组织出版了国王签署的各种法律和法令的文件材料;加拿大的《公共档案法》和新档案法规定国家各级档案馆负责开放和公开档案信息;美国虽然建国比较晚,档案工作历史也比较短,但也公布了不少的档案文件资料,1861年,美国成立了政府出版局,一切文件资料均由该局出版。《信息自由法》中还规定了联邦政府要定期在联邦登记上公布政府信息;法国1970年的《关于国家档案馆和省档案馆文件开放和利用的法令》规定,档案馆要像一般公共图书馆那样规定有固定的开馆时间,任何人,不管是法国人还是外国人,都可以在开馆时间内进馆借阅档案。
其次,明确了档案信息公开的时间。我国《档案法》第十九条规定:“国家档案馆所保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。部分可以少于三十年,涉及国家利益或其他到期不宜开放的可以适当延长开放期限①”对于档案信息公开的时间问题,《档案法》只是在原则上作了一般的规定,表现一定的灵活性,把何时向社会开放的决定权交给了国家档案行政管理部门,这一点符合我国的档案管理工作和各种不同的档案实际情况。《实施办法》第二十条对于档案公开的时间也有具体规定,建国以来的档案,一般自形成之日起满三十年应该分期分批向社会开放,涉及国家利益的可适当延长开放日期。
① 中华人民共和国档案法[EB/OL], http://baike.http://www.wodefanwen.com//view/102861.htm,2011-12-27
8
1970年,法国颁布的《法国档案馆和省档案馆文件开放利用法令》,该法令的第一第二条规定,凡由行政机关、公共企事业机构移交的国家档案馆的1940年7月10日之前的文件均可对外开放,凡内容的泄漏有损于公共利益和个人、家族名誉的文件,可不按照第一条实行??《法兰西共和国档案法》中的第二章第七条规定,档案信息公开和可供自由查阅的公共档案的期限:个人医疗文件,从产生之日算起满一百五十年;人事案卷,从产生之日起满一百二十年;处理与私人生活有关的诉讼案件的文件,或涉及国家安全和国防的文件,从产生之日算起满六十年可以开放。其他所有的公共档案,只要满三十年,均可自由查阅。
俄罗斯联邦档案和档案法规定了对于不同内容的档案分别规定了30-75年的封闭期。其中含有国家机密或受法律保护的国有文件,自形成之日起满30年,如果法律没有再做新的规定,可以向社会开放,提供利用,对需要延长30年封闭期的文件,应由俄罗斯联邦档案部门报请联邦政府批准。而对于含有公民个人生活信息(关于健康、家庭和亲属关系、财产状况等)的档案文件,以及会对公民生命和住所造成威胁的档案文件,自形成之日起满75年,如果法律没有再作新的规定,可以向社会开放,提供利用。早于这个期限开放这类档案的,须由公民本人作出决定,如果本人已经故去,则由其继承者做出决定。
最后,明确了信息公开的方式。在确认档案信息公开的方式时需要认真考虑以下因素:档案的保护,其中不仅包括对档案实体的保护,还包括对档案信息的保护;其次是利用者对档案的利用需求。因此无论采取哪种方式来对档案信息进行公开,档案馆都具有很大的自主权。虽然我国档案法没有对具体的档案应该以什么方式公开作出详细的规定,但在宏观的角度上,对档案信息公开的方式做出了选择。根据目前档案信息传播的方式可以归纳为以下几个方面:首先是依靠传统的纸质载体;其次是依靠声音和图像;最后是依靠网络。这三种档案信息公开的方式在一定程度上满足了具有不同习惯方式来获取档案信息的利用者的需求。档案信息公开的方式除了从信息传播途径来确定外,《档案法》也对这方面也做出了一些规定。《实施办法》第二十二条、第二十四条所指档案的公布,是指通过报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物发表或通过电台、电视台播放等。在我国,档案信息公开还可以通过公众计算机信息网络传播;在公开场合宣读、播放;出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编;公开出售、散发或者张贴档案复制件;展览、公开陈列档案或者其复制件等形式。这
9
些方式已经涵盖了当前需求者所接触到的信息的各种途径和利用档案信息的各种形式,在一定程度上保证了各级档案管理部门在依据《档案法》进行档案信息公开的过程中有明确的内容。
近几年来,各地档案行政管理部门相继对档案信息化建设进行了部署,同时也取得了一定的实效。2002年,国家档案局开通了网站,目前全国已经有了41个省级档案部门按计划开通了档案信息网站,全国各级档案网站公布的档案目录已经有了3000多万条。
1970年法国颁布了《关于国家档案馆和省档案馆文件开放利用的法令》之后,法国档案馆采用了多种形式来扩大对档案信息的公开档案的利用,其中最主要的形式有:馆内设置展览馆;公布文件和出版检索工具,公布文件,一般是出版专题性文件汇编,而且多是历史档案文件汇编。法国在19世纪就已经开始出版档案目录,1909年出版了档案索引。近几十年来开始编写和出版档案馆指南,力争为研究者提供更加方便的检索工具;馆内设永久性档案陈列室,把法国历史上最著名的珍贵档案长期放在陈列室陈列,向参观者介绍法国的历史;举办短期档案展览、小型报告会、座谈会等。法国档案馆不仅自己举办短期小型档案展览,而且还与其他国家合作举办档案展览,70年代曾与苏联联合举办了这种展览,按双方商定的日期,在两国首都轮流展出,向利用者提供复制件。国家档案馆有8台缩微机,可为研究者复制缩微副本等。
(四)维护了公民的权利
我国是社会主义国家,人民是国家的主人,在利用档案方面有较多的权利。《档案法》第二十条规定,机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。这就是说,我国公民和各种社会组织,不仅可以利用已开放的档案,而且可以根据工作、教学、科研的需要,根据一定的手续要求利用开放的档案。这是国家赋予公民的权利,受到法律的保护。
档案信息公开是公民民主权利得以实现的必要保证,也是国家政治民主化的重要标志。一个民主、一个亲民的政府,必须让百姓享有较为充分的民主权利。开放档案、档案信息公开是公民知情权、参政权、议政权等民主权
10