论民事诉讼检察监督职权配置
民事诉讼法是国家调整民事诉讼关系的基本法律。世界上大多数国家基于法律制度的差异,在民事诉讼中有形式不同的检察权存在,而我国现行民事诉讼中仅有检察机关可以对生效的民事裁判提出审判监督程序的抗诉的规定。面对经济领域信用的严重缺失、生态环境的日趋恶化、证券市场的混乱无序、社会行业垄断等诸多社会问题,以及司法裁判过程中裁判不公、申诉难、执行乱等问题,如何完善对损害国家和社会公共利益民事行为的司法审查制度,合理配置检察权以促进裁判的公正与权威,以及监督裁判的公正执行,已是民事诉讼法迫切需要解决的课题。 一、民事诉讼检察监督职权配置的理论基础和现实基础 (一)民事诉讼检察监督职权配置的理论基础
1.人民代表大会制度下的检察监督理论。我国的政体是人民代表大会制度,与三权分立的政治体制不同。我国在人民代表大会之下,设置人民政府、人民法院、人民XX院。《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民XX院是国家的法律监督机关。”第一百三十一条规定:“人民XX院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在这一体制下,我国专司法律监督职能的检察机关不能等同于西方公益代表人身份的检察机关,它在进行诉讼活动中除了以公益诉讼代表参与诉讼活动之外,还应当以法律监督者的身份对审判活动、执
行活动进行监督。
2.维护国家利益和社会公共利益的理论。国家利益、社会公共利益是任何社会形态下都客观存在的现实利益。无论是社会主义国家还是资本主义国家,契约自由与国家干预都相伴相随,国家利益与个人利益都同生共长。转型期的中国,客观上要求用司法手段维护国家利益和社会公共利益。检察机关从产生之日起,就是以国家和社会公益代表面目出现的。我国检察机关虽然是法律监督机关,但维护国家和社会公共利益仍是其重要职能,特别是我国是以公有制为主要经济基础的社会主义国家,与西方一些强调私权和个人权利为本位的国家相比,中国有崇尚集体主义的传统,因此在社会主义的中国就更应强调维护国家利益和社会公共利益。
3.权力相互制约的理论。考察检察制度的历史,可以看出检察权具有控制侦查权和制约审判权的特质,诉讼过程中通过审判权和检察权的相互制约,可以有效地防止审判机关和检察机关滥用权力,更好地保护公民、法人的合法权益。胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时提出,要以加强权力制约和监督为重点,优化司法资源配置,规范司法行为,努力建设公正高效的社会主义司法制度。这就要求以相互制约为核心,合理地配置司法职权,确保司法权力行使的公正与高效。
(二)民事诉讼检察监督职权配置的现实基础
1.随着我国社会的全面转型和社会主义市场经济的建立,大量的民商事纠纷需要通过司法裁判的途径予以解决,司法裁判过程中裁判不公、申诉难、执行乱等问题成为群众关注的社会热点。造成这种现象的原因十分复杂,但从制度安排来考察,民事审判、执行过程缺乏外部监督是原因之一。仅从现行的民事诉讼法规定来看检察机关抗诉监督方式,存在严重缺陷和不足。(1)抗诉监督的范围不完整。如现行法律没有将民事调解书等纳入抗诉监督范围,有的现行法律虽然纳入抗诉监督范围,但最高人民法院多次以“批复”等形式限制民事抗诉监督的范围。如对法院在执行程序中的裁定、破产程序中做出的裁定、关于案件管辖的裁定、先予执行的裁定等①。有学者明确指出,并非仅仅是地方各级人民法院没有心平气和地把接受人民XX院的民事经济检察作为审判机关的分内之事,而且就连最高人民法院也往往如此……最高人民法院为了“抗衡”来自检察机关的民事经济检察监督,对可以抗诉的生效裁判的范围不断加以限制,多方面做出司法解释,从而使来自检察机关的法律监督频频受阻②。更有学者忧心,此问题不解决,就很难估计日后最高法院还将会做出多少诸如此类的“批复”③。(2)抗诉权行使缺少保障,调(借)案卷、取证困难重重。检察机关在办理民事抗诉案件时,需要调阅审判案卷,对法院审判过程中程序违法或不作为行为,滥用职权、枉法裁判行为进行法律监督时需要调查证据,对涉及侵害国家利益和公共利益的不法行为需要调查核实取证。但是由于法律并没有明确授权检察
机关在履行上述职责时有调阅案卷材料等保障性权利,致使核查案件事实真相困难重重。
2.现实社会生活中,经常发生损害国家利益和社会公益利益的现象,因法律规定的缺失,无法纳入司法审查范围,客观需要建立检察机关提起民事诉讼制度。(1)国有资产流失严重。对侵害国有资产的案件,仅仅采取构成犯罪的追究刑事责任,不构成犯罪的移交行政机关进行行政处罚的单一做法,而对已经流失的国有资产则无法通过民事诉讼程序予以追缴④,对正在发生的国有资产流失行为缺乏司法遏制手段。(2)环境污染状况日益严峻。改革开放以来,出现了大量的环境污染和资源破坏的事件。一些集团、部门、地方为了本集团、本部门、本地方的利益,置环境保护于不顾,大肆违法违规地生产经营,造成了严重的环境污染。沙尘暴、酸雨、土壤沙化、水土流失有增无减,擅自采伐造成资源的破坏性开采,违规排放污水、废气等情况日益加重。(3)垄断经营、违法经营案件增多。(4)损害公共设施、破坏公共安全等案件时有发生。这类案件侵害的往往不是某个具体的个人或单位,因为公共设施、名胜古迹、文化遗产等是全社会成员的公共财产,所涉及的是全社会成员及国家利益。在出现破坏自然资源的案件中,有时候会发生权属主体与他人共谋进行损害性开发的情形,对此也没有一个维护国家和社会公共利益的主体通过民事司法程序提起诉讼以制止侵权行为⑤。
3.从检察机关开展的监督情况来进行实证分析,确实有必要
从制度上完善对审判和执行的监督。(1)自1991年的《民事诉讼法》确立民事抗诉制度以来,随着民众的逐渐了解,当事人向人民XX院提出申请,要求民事抗诉的数量越来越多。从1991年到1999年的9年中,全国检察机关共受理民事、行政案件283521件,立案审查109388件,提出抗诉34778件,法院再审审结16490件,其中改判、撤销原判发回重审和调解13566件⑥。到了2002年,全国检察机关清理积案,依法提出民事、行政抗诉69392件,提出检察建议15189件。2003年,共向人民法院提出民事、行政抗诉13120件,提出再审检察建议3316件。2004年,共提出民事、行政抗诉13218件,提出再审检察建议4333件。2005年,共提出民事、行政抗诉12757件,提出再审检察建议5192件。2006年,共提出民事、行政抗诉12669件,提出再审检察建议5949件。2007年,共提出民事、行政抗诉63662件,提出再审检察建议24782件。2008年,共提出民事、行政抗诉11459件,提出再审检察建议5222件⑦。检察机关通过抗诉纠正了一大批错误裁判,从实证角度证明了抗诉制度存在的必要性。(2)检察机关提起民事诉讼已经在部分地方开始作有益尝试。仅以河南省检察机关为例,在2005―2007年,办理公益诉讼案件共615件,其中发出检察建议490件,支持起诉109件,直接起诉36件,挽回经济损失14242.1万元。部分地方检察机关尝试提起民事诉讼并得到法院判决支持,为从立法上确立检察机关提起公益民事诉讼的制度提供了一批现实例证。(3)多年的民事检察工作实践,锻炼和培养了民事检察