行政主体作为合同当事人一方，为保证行政目的的实现和公益的保护而拥有的超越一般合同权利的特别权利，最大程度满足公共利益而单方享有的优于相对人，并具有一定强制性的行政权力，又称为合同优先权或优益权
一、行政主体在行政合同中特权的含义与性质
目前,中国行政法学界部分学者通过对行政合同内容与效力的考察或对合同精神的理解,认为行政合同主体双方权利义务的对等或地位在本质上的平等。这或许是对行政民主化的一种期望。但正如日本学者和田英夫所说的:“行政契约最终要附带条件,而且必然在行政法上受到修正,加工和改变,从而与私法契约相区别”。③ 即使因政府与公民都适用私法规则而以平等自居的英国人也通过判例的形式得出“契约不能束缚行政机关自由裁量权”之结论。因而,行政合同中的权力因素是确实存在的。但试图通过给这种权力因素下个简单的定义来理 解它的含义与性质将会显得苍白无力,因此,先通过对行政合同产生的社会经济基础及权力因素来源的理性分析来阐明这种特权的内涵与性质。
(一) 行政合同产生的社会经济基础
“企图回到纯粹的自由放任政策,使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小限度的职能,实际上是拒绝整个现代文明的趋势”。④ 较之近代国家而言,现代国家已涉入社会经济生活,包括管理、监督和直接参与经济活动,从传统的“守夜人”,转变
为介入各方面社会关系的国家。现代国家的职能变化与角色演变最深层次的原因是人与自然关系及人与人关系的复杂化“, 一个社会中权力的总量取决于该社会中相互影响关系———即一个人或集团的行为导致另一个人或集团的行为变化的那种关系———的数量和强度”。⑤ 国家对社会经济管理的深化、范围的扩大。势必将更多的经济关系包括合同关系纳入公法的调整从而使得国家的意志渗入合同领域。私法领域中“意思自治原则”或“契约自由原则”的衰落正是这一现象之体现。契约自由———“其流弊使经济上的强者利用契约为欺压弱者的工具,或以契约自由为掩护而产生影响社会公序良俗的事情”。⑥ 而现代国家其主要职能是实现社会公共利益已是一个不争的事实,因而传统的唯当事人意志的合同不得不建立在公平观念和国家政策的基础之上。行政合同正是在这样一种社会基础作为政府对经济干预的一种形式而出现,是国家的普遍意志渗入合同领域的结果,从更直接的意义上说也是行政权力扩张的结果。⑦ 这也就让人不难理解附合合同的普遍化与标准合同或一般合同条款的普遍运用在现代已成为一种趋势。 (二) 权力因素的来源
那么合同中的权力因素是基于何种理由而存在? 从前面对行政合同产生的社会经济基础的分析,我们得出行政合同是政府干预社会经济的一种方式,是国家意志侵入合同领域的结果,而意志正是目的之演绎。与近代社会信奉自由放任主义的思想相和谐的传统政府行使行 政权力的目的,是建立一个具有同等权利的公民能安全地参与竞争的
社会秩序,但现代社会已进入福利社会。社会需要不只是安全与秩序,还包括更重要的实质性公平,于是权力中立于社会利益以便克服国家权力与个体自由的偏颇。“行政既然与国家权力———社会的公共权威有密切的关系,那它的性质也派生于社会的公共权威的性质变化而变化”。⑧ 合同中的权力因素正是基于社会公共利益而存在。日本行政法学者南博方认为“若契约的延续将严重危害公共利益时,则应给行政主体以单方解约权”。⑨ 我国台湾著名行政法学者张载宇也认为,若为公共利益之需要“行政机关得以单方面意思表示而撤销,利害关系人不得以撤销权向对抗。”由此可见,基于现代政府之目的不只是安全与秩序,还包括普遍的社会福利和公共服务,这是合同中权力因素存在的根源。 (三) 特权的含义与性质
通过对行政合同产生的社会经济基础及权力因素来源的分析,行政主体在行政合同中特权的含义与性质已大致明朗,它的定义也可概括为:在行政法上确认的或在行政合同条款中规定的,作为签约一方的行政主体为实现公共利益之目的而享有的对合同单方行使公权力的强制性特权。在此定义基础上必须明确以下几点:
1. 由于合同经常以当事人权利义务对等形式而存在,而在此作为合同一方行政主体却保持其原有公权力的身份,因而冠以“特”字。 2. 必须明确行政合同在作为政府干预经济手段同时又是与相对人一方经合意而致的协议,因而,行政主体的身份是双重的———公共权力的拥有者与一般合同的当事人,特权只有在执行合同过程中遇公共
利益障碍时才出现。
3. 特权在本质上是一种强制性权力,因而它的行使以合同条款规定或行政法上确认为限。
通常行政合同特权的含义可概括为行政主体由于受行政权的及传统行政文化影响, 在行政合同中, 为实现公共利益之目的而享有单方面的誉权力为基础的强制性的特权。它的性质就是以行政权为基础的 强制性权力。
行政契约中的特权是指作为行政契约一方当事人的行政主体,在行政契约的缔结和履行中以公权力主体身份单方面享有的强制性权力。
一、行政主体合同优先权的性质及内涵
相对于近代国家而言,现代国家以广泛涉足社会经济生活,包括管理监督和直接参与经济活动,从传统的“守夜人”转变为介入各方面社会关系的国家〔4〕。因此合同形式得以在公法领域出现,使得国家意志渗入合同领域。私法中合同自由原则的衰落正是这一现象的体现。绝对合同自由的弊端在于使合同成为经济上的强者欺压弱者的工具,或以合同自由作为影响公共利益的手段,实现社会公共利益以成为现
代国家的主要职能。因此,合同的建立不得不以公平利益的手段。实现社会公共利益以成为现代国家的主要职能,因此,合同的建立不得不以公平观念及国家法律为基础。行政合同正是在这样一种社会基础之上,作为政府对经济干预的一种形式而出现的。行政主体作为公权力的代表者在维护公共利益的前提下进入合同领域,拥有其他主体所不具备的权利,反映在合同中就是拥有种种优惠条件。我们把行政主体实施行政合同行为时依法所拥有的种种优惠条件称为行政主体合同优先权。
在行政合同中,行政主体拥有双重身份。作为合同当事人,一方面必须遵循当事人之间约定的权利和义务;另一方面,做为公权力的代表者,拥有着优于相对人的特权。但是,行政主体合同优先权的行使也是受到严格限制的,优先权本质上是一种强制性权力,它以合同条款或行政法上的确认为限。行政主体最终所要实现的是社会公共利益,为防止权力滥用,只有在行政合同的实施对社会公共利益构成危害时行政主体才可行使特权。当然,不能忽视行政合同也是政府与相对人一方经合意而致的协议。一般情况下,行政主体仍为普通合同当事人。