城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议
田毅鹏 薛文龙
2012-8-14 17:12:47 来源：《学海》2012年第3期
内容摘要：作为当下中国城市日渐流行基层管理服务模式，网格化管理在提供社区服务、城市信息化建设等方面表现出其特有的优势。但因其本身作为基层政权行政力下沉的一种方式，与代表基层民主的社区自治力量之间难免存在着一定的张力，同时也蕴含着城市基层政权“内卷化”的风险。本文认为，当前城市社区治理中，政府“自上而下”的管理诉求与社区居民“自下而上”的权益诉求在社区服务上存在着衔接点，关键在于淡化网格化管理模式的行政色彩，做到“社区服务网格化，社区管理民主化”，从而使网格化管理模式与社区自治能够相互协作，并获得良性持久的发展。
关键词：网格化；社区自治；社区服务
作者简介：田毅鹏，吉林大学哲学社会学院社会学系教授，博士生导师；薛文龙，吉林大学哲学社会学院社会学博士研究生。
自上世纪末社区建设在大陆发轫以来，便一直以社区自治，即“自我管理、自我教育、自我服务”为其高层次建设目标，试图通过来自政府的扶植和培育，以激活单位体制下长期处于休眠状态的社会自治力量。经过十多年的强力倡导推进，我国当下的社区建设业已取得颇为壮观的成绩。但值得指出的是，在强政府格局之下，社区发展仍不可避免地带有极强的行政色彩。同时，在社会矛盾空前紧张以及政府各行政机构“进入社区”的背景下，社区承担了大量的社会管理和服务事务，处于一种超负荷运转的状态，从而使当下中国基层的社会秩序面临严峻的挑战。作为对上述问题的回应，网格化管理模式在近年应运而生，并在全国
各大城市被广为推崇，其建设的热火朝天的局面也开始引起了学界的关注。在转型期中国社会矛盾丛生和社会问题日渐增多的背景下，网格化管理代表了政府试图维护社会秩序、实现社会控制的急切心态，但是，这种新的城市基层社会治理模式对原有的基层“国家—社会”关系会产生哪些影响？其对社区自治会产生哪些影响？它是否能够成为一种持久性的、常态化的管理模式？所有这些都值得我们展开深入的探讨。本文认为，以当下政府的城市管理体制创新为主要内容的社会治理，其推动力一直存在于两个维度，即自上而下的政府治理诉求和自下而上的居民权益诉求，作为政府行政力强力下沉的一种方式，网格化不可避免的会与代表自下而上的居民权益诉求的社区自治产生张力，同时也蕴含着城市基层政权“内卷化”的风险。网格化模式如何才能化解这种风险？网格化模式与社区自治之间除了张力，是否还存在着良性互动、二元互构的可能？本文拟就上述问题展开初步的研究探讨。
一、基层国家—社会关系变迁背景下网格化管理的勃兴
（一）从总体性社会到社区建设：基层国家——社会关系的变迁
自新中国成立到改革开放之前，在“动员型集体主义”的发展模式下，中国社会始终是一个结构分化程度很低的总体性社会。在此种社会体制下,国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济、意识形态三个中心高度重叠,国家政权对社会实行全面控制，[①]而总体性社会的主要制度载体就是单位制。单位制的起源可追溯到建国前根据地时期所形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制，这种体制在生活上对成员一律实行供给制并且具有严格的纪律和高度的政治意识。[②]建国后，党将这种组织结构延伸到工厂、商店、学校、医院、党政机关等社会的各种组织和机构中，将其变成单位。单位几乎垄断了所有与成员
有关的社会资源，使单位人完全依附于国家，从而形成了一种集政治、经济、社会各种功能于一身的高度合一的综合性社会管理体制。尽管单位制建立了相对公平的分配原则（由按劳分配逐渐演变成平均主义）和低水平的福利制度，但却是以牺牲个体的人身自由和财产权利为前提的。个体对单位的全面依赖保证了国家强大的动员能力，却使得社区的公共空间完全消失，单位边界的相对封闭和单位内部的行政化管理，使得中国社会呈现出一种“蜂窝状”的结构，无处不在的政权力量通过单位与民众个体直接连接，使社区彻底的“单位化”。虽然也有居民委员会这样的“自治组织”的制度设计，但其所统辖的多是单位体系以外的边缘人群。在当时的条件下，来自群众的“自下而上”的社会力量基本上是通过党和政府的动员的形式加以激发的。
20世纪80年代以来，随着单位制逐渐走向解体，使得原有的国家——社会关系结构发生了剧烈的变化。市场机制的建立使得单位体制外的人群大大增加，社会空间急剧拓展，返城知青、离退休人员和下岗工人构成了城市单位制之外的三大人群，他们的住房、收入和福利已无法再由单位来承担。因此，承担社会服务的责任逐渐由单位转向了社会。在上述背景下，政府开始着力推动以社区服务为主要内容的社区建设运动，并逐渐成为我国城市基层社会管理的核心议题。但是，与经济发展的繁荣局面不同的是，中国城市基层管理体制由单位制向社区制的转型始终步伐缓慢，难以形成稳定成熟的模式，一直未能突破原有的“街居制”的框架。在“强政府”的背景下，自下而上的社区自治虽然获得了一定程度的发展，但其作用却仍非常有限。社区发育的不健全与政府在城市基层管理压力的增大，构成了当前我国社会管理模式创新的现实推动力。
（二）网格化管理的勃兴
所谓网格化管理，就是在保持原有街道——社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000——5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制。作为我国政府在基层社会管理模式选择上的最新尝试，网格化管理模式最早诞生于“数字城市”建设之中，是一种通过数字化平台整合资源、传递信息以加强管理的方式。值得注意的是，近年来在维稳任务凸显和社会管理体制改革创新的背景之下，网格化管理表现出巨大的社会治理功效，在政府各部门得到较高的肯定性认同，并显示出极强的横向拓展和复制的能力，很快扩展到社会的其它领域，逐渐在社会管理中发挥了重要作用。
在当前政府技术治理展开的背景下，网格化最初是为配合“数字城市”的建设，对原有的社区资源、信息、服务体系进行重新整合与协调，其主要着眼点是在技术、社区资源及公共服务之间建立起契合关系，故在某种程度上可以将其看做是数字技术服务平台在制度上的配套设施。但当数字技术逐渐融入城市基层管理体制之后，很快被原有的体制所形塑和修正。发生了如下值得注意的变化：（1）作为一种治理方式，网格化开始被纳入到城市基层管理体制改革的轨道上来。由于其在社会控制和公共服务等方面具有较强的制度潜力，网格化管理模式逐渐为政府所推动和完善，从而使其应用范围逐渐扩展复制到基层党建、治安、社保、卫生、工会、妇联等领域，几乎所有涉及城市社区治理的职能部门都参与其中；（2）网格开始成为原有的“区—街—社区”结构之下一个新的重要层级而发挥作用；（3）网格化通过行政力强力下沉的方式，使政权力量和社会个体之间实现最大限度的连接，有效的克服了原有行政部门推诿扯皮、权责不明等弊端，在整合社区资源、沟通信息、强化服务等方面均发挥了明显的作用。
1、网格化模式的功能
网格化模式之所以为政府所推崇，主要是较之原有城市基层管理体制，其在社区治理上所表现出以下几个方面的优势功能：
（1）社会控制功能。网格化模式核心的特征，是社会管理的重心下移。而网格化管理模式则有利于克服这一弊端，它通过政府行政力下沉的方式，将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区，实际上是在社区层面上对原有“条线”部门进行了重新的横向协调。同时，由于它是在社区边界不变的前提下划分的更小基层单位——“网格”中展开，使得其对下沉的行政资源重新整合更为容易，变革的制度阻力也较小。网格化模式正是通过行政力的下沉实现了政权力量和社会个体在更微观的层面上实现了联接，个体更加明确的被纳入了社区管理的轨道中，从而使社区治理的实际绩效大大提高。
（2）信息传递功能
网格化模式可以看做是数字信息技术嵌入到科层化行政体制过程中引发的制度与技术互动的产物。在信息化时代，网络往往会使社会事件产生一种瞬间无限放大的效应，故在转型期的城市基层治理中，那些看似是微小的矛盾，如果得不到及时有效的处理就可能会造成无法弥补的社会后果。而网格化模式通过网格管理人员的定时巡视和排查，将对社情民意信息的掌控由“被动接受”变为“主动收集”，及时掌握第一手的社区动态，从而使得信息的“收集——反馈”间隔时间大大缩短。
（3）社区服务功能