加拿大主要科技计划的管理办法及利益冲突避免机制
2013年12月30日 16:18 来源：《全球科技经济瞭望》(京)2013年5期第40～47页 作者：孔欣欣 王启明 字号
打印 纠错 分享 推荐 浏览量 766
如何通过卓有成效的科技计划管理实现国家科技发展目标是世界各国政府都十分关注的问题，加拿大联邦政府经过多年的实践，形成了一整套成熟的计划管理办法用于支持科学研究，极大地保障和推动了加拿大基础研究在全世界范围内的优势。同时，为提高技术创新在加拿大经济发展和创造就业中的作用，近年来，联邦政府也在探索支持技术开发和企业创新的计划管理办法，并不断取得新的进展。
加拿大的科技体制沿袭英国的传统，即将国家科技政策的管理部门与科技计划的管理部门分开，形成即相互独立又相互依存的制约和平衡关系。具体来说，国家科技政策由加拿大工业部下属的科技与创新政策司负责，制定统一的国内科技政策和战略，同时，通过主管科技和创新的副部长(文官最高长官)建立国内科技政策协调机制，负责协调工业部内和其他与科技相关的8个政府部门的科技政策。科技与创新政策司的另一项重要职能，是在协调联邦政府科技政策的同时，承担与部内隶属机构和部外8个相关部门的科技预算总归口，即联邦政府的年度科技经费总预算(gross expenditure)，包括研发经费、人员工资、基建费、维护费、运行费等全部科技经费，均由各部门报给科技与创新司，由副部长领衔的科技政策协调机制进行平衡，然后由工业部主管科技的国务部长(由执政党任命)向财政部提交预算并回答国会的质询。每年3月31日前，预算由国会审批。
加拿大在支持研究开发上，将支持科学研究和支持技术开发分开，分别由不同的机构来执行经费管理和项目管理的职能。支持科学研究的机构主要有三大拨款机构：隶属工业部的自然科学与工程研究理事会(Natural Sciences and Engineering Research Council of Canada，NSERC)、人文与社会科学研究理事会(Social Science and Humanities Research Council，SSHRC)，以及隶属于卫生部的国家卫生研究院(Canadian Institutes of Health Research，CIHR)，分别支持自然科学与工程研究、社会科学和人文研究、生命科学和生物技术研究。另外，还有支持大型科学仪器的加拿大创新基金(CFI)和专门支持基因研究的加拿大基因组基金(Genome Canada，Genome CA)等。在经费数额上，NSERC, SSHRC和CIHR每年分别约为10亿、4.5亿和9亿加元，CFI和Genome CA分别约为4.8亿和8 000万加元。支持技术开发的机构主要是国家研究理事会(National Research Council，NRC)。在NRC中设有“工业援助计划”(Industrial Research Assistance Program, IRAP),支持中小企业技术创新，通过企业技术顾问帮助中小企业解决技术难题。2012年，加拿大预算大幅增加了工业援助计划的预算，达到每年5亿加元规模。此外，在国家税务局设立研发税抵扣减免，企业在进行研发活动时，所花经费按125%～150%的不同比例在企业所得税中抵扣。每年，全加拿大约有2万家企业获得抵扣减免，总金额达35亿加元，占加拿大企业研发投入的1/4。另外，加拿大政府和公共事业部还设有企业创新产品试用计划，由政府部门购买企业即将上市的技术产品进行试用并提出试用报告，支持企业临近市场的创新活动。试用报告有助于企业进行市场宣传和进入政府采购清单。该计划每年拨款5 000万加元，每个企业可以获得不超过100万加元的购货支持。 1 加拿大科学计划管理办法——以NSERC为例 1.1 NSERC概况
NSERC成立于1978年5月，主要致力于对加拿大科研人员从基础研究到创新的全过程支持。NSERC有五大目标：一是领先知识和寻找机会，为科学工程领域知识进步提供动力，确保加拿大的科学家和工程师在全球知识共同体中成为领导者和关键角色；二是通过研究促进繁荣，通过应用为加拿大的科研优势寻
找市场机会迎接挑战促进繁荣；三是激发下一代，确保年轻人能够充分发挥想象力，提升对科学技术的兴趣和兴奋点；四是展现研发投资的价值，通过NSERC的问责制，推动研发和培训投资惠及全体加拿大人；五是提升科研的显示度，鼓励宣传加拿大自然科学和工程领域研究人员取得的成就，提高他们在加拿大和世界上的知名度。
NSERC每年科研经费约10亿加元，其中5%用于理事会的管理，称为“内用经费”(intramural)，包括人员工资、运行维护、项目评审和管理费用等；95%的经费用于支持科学研究，称为“外用经费”(extramural)。加拿大联邦政府规定，NSERC的拨款经费只能支持大学和大学附属医院、非政府机构、企业中的研究部门等非国立研究机构的研究与开发活动，以及NSERC的运行和管理费用。NSERC的内部运行和管理费用不得超过总拨款的5%。NSERC根据联邦科技政策提出科技计划和预算报加工业部，经财政部编列预算，由工业部向国会报审批。通过后，由国库委员会监督执行。财政部和国库委员会的关系如同会计和出纳。
在过去的10年里，NSERC已经投资了超过70亿美元用于支持基础研究、高等研究机构和产业界建立伙伴关系，以及培训加拿大下一代科学家和工程师。目前，NSERC提供了加拿大所有大学研究和自然科学和工程领域研究资助总额的1/6，每年有超过9 000名教授得到资助。加拿大排名前50位的研发型企业中，有29个都和NSERC共同资助过大学研究，总计有1 100家企业参与到研究理事会的项目当中。 1.1.1 NSERC经费支撑的主要方面
NSERC支持科研人才员的经费主要用于3个方面：人才(People)，科学发现(Discovery)，和创新(Innovation)。目前，这3部分经费占总经费比例大致相等。
NSERC支持人才的经费主要用于本科以上学生和博士后开展研究。支持研究的经费主要用于首席教授(全国共19人)、讲席教授(约2 000人)及青年科学家等开展研究。首席教授每年约120万加元，连续支持7年；讲席教授每年20万加元，连续支持7年；青年科学家每年10万加元，连续支持5年。支持创新的经费主要用于“卓越中心”(Centre of Excellence)等建设，鼓励加拿大国立研究机构、研究型大学与企业建立伙伴关系，创造多学科、多部门的研究开发联合攻关，加快研究成果的市场化转移和应用。 截至目前，NSERC共形成了22个卓越中心网络，研究人员数量达到约6 000人，其中，有1 400名大学教授、300多名企业高级研究员以及总计4 200多名的研究助理和研究生等。 1.1.2 2001年以来NSERC经费支出情况
2001-2011年，NSERC经费支出情况及支出结构见表1和表2。可见近10年来，NSERC的经费总额逐年增加，从2001-2002年的5.8亿加元增加到2007-2008年的10亿加元，此后一直保持在这个水平。从支出结构变化上看，明显增加了对人才和创新支持的比重。其中，对人才的支持经费占总经费比重从2001-2002年度的18.4%增加到2010-2011年的26.4%；对创新的支持经费占总经费比重从2001-2002年度的25.3%增加到2010-2011年的29.9%。
1.1.3 NSERC经费支持的计划类型
NSERC的三大类计划支持目标有所不同，且这三大类计划都是一揽子的计划，由一系列相关的子计划组成，见表3所示。
(1)支持人才的计划，主要目标是培养高技能人才和科学工程领域专家，包括：通过奖学金和学者资金支持学生和学者，吸引和留住人才。下设计划包括：培养高水平人才系列计划、研究人员能力提升计划以及与产业界和政府互动计划等；还包括：加拿大首席研究员计划和卓越首席研究员计划、合作研究和培训计划、本科学生研究资助计划等，以及班廷博士后奖学金、维尼亚学生奖学金、理事会硕士奖学金等计划。 (2)支持科学发现的计划，主要目标是建立加拿大在自然科学与工程领域的研究优势，包括资助基础研究，为创新打下研发基础。下设计划包括：发现资助计划、合作研究计划、研究工具与设施计划、主要资源支持计划、国际计划、小额大学能力开发计划等，其中，发现资助计划，是研究理事会的旗舰计划。 (3)资助创新的计划，主要目标是把加拿大自然科学和工程领域的知识和技能转移和应用在产业部门，包括：资助政产学在战略性领域的战略性伙伴计划、产业驱动计划、国际研发合作计划，以及商业化计划等。目前，计划在2014-2015年将其产业合作伙伴扩大2倍，以实现5年内从1 500家增加至3 000家。 2010-2011年度，NSERC资助的领域涉及如下方面：信息通信技术，占18%；环境，占15%；制造，占16%；医疗健康；占16%；自然资源包括能源，占14%；其他，包括农业、建筑和基础研究，占21%。其中，上述支持领域中，80%领域属加拿大优先领域，支持总额8.17亿加元。 1.2 NSERC科技计划主要管理办法 1.2.1 法律基础
NSERC的计划项目制定和执行均有严格的法律和政策基础。1985年，加拿大专门制定了《自然科学与工程研究理事会法案》及两个附属条例。该法案明确规定了NSERC的性质、创立、成员、功能，以及组织形式，包括主席的选择、任期、副主席的选择、薪水、办公地点、会议、权力、执行委员会、员工雇佣等；规定了NSERC的职能是促进和辅助自然科学和工程领域的研究，给加拿大总理建议上述领域的相关事宜或接受问询。该法案主要是确立NSERC机构的合法性，以及联邦政府对其的拨款，理事会下的各个计划运行管理与该法案无直接关联。NSERC制定了专门的经费使用政策，所有接受理事会计划支持的研究人员必须遵守，在接受计划支持的同时签订遵守协议，否则理事会将收回对其所有的资助。
图1 NSERC的治理结构图
1.2.2 治理结构及基本职能 (1)治理结构
NSERC的治理结构见图1所示。NSERC由一个主席和从公共和私营部门选出的一个评议委员会组成，其成员最多18个人，由政府任命。这个评议委员会由不同的常设委员会经同行评议过程来提出建议。NSERC的主席是首席执行官，副主席是评议委员会和执行委员会的主席。执行委员会的功能是组织评议委员会会议，包括治理、人力资源、风险管理和监督委员会。评议委员会的常设咨询委员会是：助学金和奖学金委员会、研究伙伴委员会。助学金和奖学金委员会通过竞争性同行评议过程来决定助学呵奖学金分配。每一个常设咨询委员会下设若干评审委员会，评审委员会对理事会分配给他们的资助和奖学金等申请提供高质量的评估和资助建议。他们也对常设委员会的活动提供建议和监督。NSERC有独立审计委员会，它的基本作用是为主席提供客观公正的意见，确保理事会的风险管理、控制和治理框架的有效性；其活动涉及研究理事会管理、控制和问责的核心领域监督和报告。 (2)评审委员会成员的管理准则
为了保证评审委员会公平有效地履行其职责，每一个评审委员会必须有所评审领域的多元化知识，良好的判断力和广博的知识，对新的和正在出现的学科前沿领域，有能力评估这些申请对计划目标的潜在贡献。评审委员会的成员来自加拿大的大学、研究机构、产业界和政府实验室，还包括外国研究人员。NSERC认为来自加拿大研究系统之外的成员能够提供有价值的贡献、能够为评审带来新鲜的想法、加强评审的深度，特别是在那些加拿大的专业知识只局限在有限几个机构的领域。这些成员由于来自不同评审体系和研究团体，能够给评审带来卓越的国际标准和不同视角。而来自公共和私营部门的成员在评审的过程中，会加强对应用研究和商业化价值的认识。此外，NSERC还要求要考虑，评审过程中女性和男性都要参与、英语和法语两种官方语言都要使用，以及不同领域和不同地区都应得到充分的体现。
NSERC建立了评审委员会成员的动态调整机制，即1个3年期的成员滚动模式。这个3年任期的设定是为了能够保证在各成员熟悉政策和程序，同时防止产生同行评议疲劳。所以在同行评议的过程中不总是一批人，1/3的核心成员每年更换。不过，如果某些专业知识需要的话，这些更换的成员也可以被同行邀请参加短期的评审。
评审委员会下设若干小组，委员会成员评审小组成员由研究理事会的负责人任命。在提供建议的时候，计划官员和团队的负责人一同提出，包括审查提名，咨询评审委员会的需要，咨询常设委员会主席等人的意见等。评审委员会和小组的主席都是由NSERC任命的，一般是委员会的长期成员。 (3)利益冲突避免机制
评审委员会成员必须遵守利益冲突回避原则，包括：评审委员会的成员不能连续来自同一个机构，特别是同一个部门。如果有些特别优秀的研究人员都集中在很少的几个大部门，或者如果现有成员不能满足评审委员会的要求，可以例外。有些特殊情况也可以例外，比如一个成员换到了另外一个研究机构或不同研究团体之间的研究领域重新调整了。特别是对于一些大的评审委员会可以有一些例外。但是，即使对这些较大的委员会，其人数超过了16个人，整体上来自同一个机构成员比例也不能超过10%。不允许两个成员同时来自一个大学，特别是一个系或院。负责研发筹资、协调研究合同或筛选提交给NSERC申请的人员不能成为评审委员会的成员。